总分馆建设的苏州模式：“体制悖论”及破解*

陈晓玲（南京信息工程大学滨江学院图书馆 江苏 南京 210044）

曾维和（南京信息工程大学公共管理学院 江苏 南京 210044）

总分馆模式是西方国家广泛使用的一种公共图书馆管理模式，它通过网络化结构与资源共建共享的方式提供图书服务，成为覆盖全社会的公共图书馆服务体系最有效的制度设计。近年来，国内许多优秀的图书馆在结合自身实际情况的基础上，进行了富有创新和富有特色的总分馆建设探索。在这些实践探索中，“苏州图书馆—社区分馆”模式（以下简称苏州模式）成为一个成功绕过体制障碍建立总分馆公共图书馆服务体系的典范。但体制障碍仍是苏州模式可持续发展的主要制约因素，本文力图从体制层面对苏州模式的“体制悖论”进行系统分析，并寻找破解这一悖论的对策。

1 职业驱动：绕过体制障碍的苏州模式

体制障碍是制约总分馆建设的一个主要因素，是国内总分馆公共服务体系建设共同面临的问题，它是由“分灶吃饭”的财政体制与“分级管理”的行政体制造成的。“分灶吃饭”财政体制下的经费来源形成多级建设主体，“分级管理”行政体制下的人员管理形成多级管理单元，从而形成了“一级政府建设和管理一个图书馆”的状况，产生了图书馆之间合作与共享的坚硬壁垒。苏州模式通过职业驱动，成功地绕开了体制障碍，成为总分馆公共服务体系建设的一个典范，它是一种比较成熟的、获得公认的公共图书馆服务体系实践模式。在中国图书馆学会2007年新年峰会上，与会领导、专家、学者一致认为苏州模式是符合《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中对“总分馆”的要求、与国际接轨的。目前，苏州全市共有市级图书馆分馆 36个，县级图书馆分馆 90个，即公共图书馆总分馆共126个，并拥有图书流动服务车 7 台，年均基层服务出车60 次以上，基本实现了各县及市建制镇、非建制镇图书馆分馆建设的全面覆盖[1]。

苏州模式是被公认为接近“纯粹总分馆”的模式，它是基层政府与苏州图书馆之间通过委托合作建立起来的非政府主导的总分馆制。在具体运作中，基层政府每年向苏州图书馆支付5～8万元经费，并提供场地、馆舍、装修、设备及开放中的水单等费用，苏州图书馆则负责软件安装、图书配送、人员配备和日常服务，各分馆通过VPN专用网络与总馆相连，所有图书通过“一卡通”实现了图书服务的通借通还。苏州模式具有4个突出的特色[2]:

（1）紧密型总分馆关系 这主要表现在苏州图书馆对其所建立的分馆具有较宽的权限上：分馆的人员作为总馆的合同制员工由苏州图书馆派出；苏州图书馆制定分馆的服务标准并监督其实施，分馆读者享受和总馆同样的服务。

（2）“动态资产权”基础上的通借通还 苏州图书馆及其分馆的做法是，让资产权与图书一起流动，即把馆藏地点作为产权地点，图书的资产权随着图书馆将书调拨或读者将书归还而“流动”。异地借还而“流动”的图书，系统将根据读者的还书地点自动变更其资产权记录，把它作为接受还书的图书馆资产而在当地继续流通。这种做法解决了通借通还中的物流问题，实现了图书的资产权资源共享。

（3）“孵化”式馆员培训 这是指分馆馆员由总馆“孵化”而来，分馆的新员工总是先受聘于总馆，在专业技能成熟后才有机会被总馆派往分馆，这些人员仍接受总馆领导。这种“孵化”机制有效地确保了分馆人员的专业技能和业务水平。

（4）扁平结构的服务网络构建 这表现为城区只有总馆（市馆）和分馆（社区馆）两级，而没有区级图书馆，形成一个扁平而紧凑的服务网络结构。这种扁平结构彰显了管理简便、成本低廉、服务优化等优势。

苏州模式上述4个特色的形成是苏州图书馆职业驱动的结果，其突出表现就是“非政府主导”，即在没有市政府行政推动的情况下，苏州图书馆与区政府、街道办事处以协议的方式开展合作而形成的公共图书馆体系建设的总分馆模式。

2 苏州模式可持续发展中的“体制悖论”

苏州模式的成功在于“职业驱动”，但这恰恰也是其可持续发展的问题所在。因为“职业驱动”不是一种制度设计，缺乏有效的制度保障，势必束缚苏州总分馆建设的可持续发展。在实践中，苏州模式在发展过程中遇到的一个突出的问题就是：要实现苏州公共图书馆的普遍均等服务，就得继续绕开体制障碍加速扩大分馆建设，但分馆扩展却越来越增加总馆的压力，致使公共图书馆的普遍均等服务难以实现，即形成了苏州模式的“体制悖论”。这一悖论具体表现如下：

一方面，为了实现普遍均等服务必须绕过体制障碍扩大社区分馆建设。苏州模式建设的目标是方便读者利用图书馆，为社会提供普遍均等的图书服务。普遍均等服务就是平等、免费、无差别的服务，国际图书馆协会和机构联合会将其表述为“为所有的人提供平等的服务”。为了实现普遍均等服务目标的要求，苏州模式的主要做法是扩大社区分馆建设。这是由苏州市的客观条件决定的，苏州3个区级图书馆力量比较薄弱，可以说没有区级图书馆，承担分馆建设的任务只有落到苏州图书馆的身上。苏州图书馆从2005年起与各区政府及机构合作建设图书馆分馆，截止到2012年底已建成分馆45个，服务网络覆盖了姑苏区、高新区、工业园区、相城区，进一步扩大了服务范围，延伸了服务触角[3]。目前，苏州公共图书馆总分馆实现了全覆盖。全市6个总馆构建成了一个区域性图书馆服务网络，实行了联合采编、统一检索、一证通用、资源共享、基本全覆盖的公共图书馆服务体系，这为普遍均等服务创造了一个有利的条件。苏州图书馆分馆建设也取得了较好的实施效果：苏州总分馆的组织结构是一个从市馆到社区馆的扁平网络结构，这种网络结构管理便捷、成本低廉和服务优化，有利于实现普遍均等的服务。

另一方面，社区分馆继续扩张出现更严重的体制障碍又制约了普遍均等服务的实现。随着分馆数量的增加和规模的扩大，苏州图书馆这个总馆变得不堪重负。由于苏州的总分馆建设采取的是统一管理、统一资源、统一服务的内部管理，其分馆建设，尤其是大型分馆建设需要占用总馆较多的资源、人员和并发用户数。这给总馆带来很大的压力。例如，根据总分馆建设的要求，总馆要派送在编职工去充当分馆的馆长，而苏州图书馆2007年只有79个事业编制，30多个分馆就占用了总馆一半的在编人数[4]。可见，社区分馆建设的扩张，不断增加了总馆的压力，从而制约了普遍均等服务的实现。苏州总分馆建设的主要困境表现在3个方面：（1）寻求合作伙伴的高成本。苏州总分馆建设是以合作伙伴合作方式存在的，但缺乏政府主导的总分馆建设往往具有较高的谈判成本。由于缺乏上级政府的谈判，在利益博弈和矛盾化解中，苏州总分馆建设需要长时间的拉锯式谈判，这需要高额的谈判成本；（2）经费支持困境。由于没有上级政府主导，无法找到合适的建设主体，无法给公共图书服务提供长期、稳定的经费支持。由于苏州图书馆的社区分馆主要靠街道一级政府提供有限的经费支撑，导致各社区分馆的非均衡发展。苏州的总分馆体系建设缺乏有效的经费保障机制，容易出现政策无法完全落实、经费结构不合理、财政投入不足、基本公共图书馆服务经费无法保障的问题；（3）制度保障的缺乏。苏州总分馆合作体系的存在和持续发展是建立在基层政府财力充足的基础之上，一旦基层政府财力不足或领导人更替，都会对这一合作关系带来较大的影响。一个缺乏制度保障的不稳定的公共图书馆服务体系是无法实现全覆盖的普遍均等服务的。

总之，苏州图书馆分馆建设的“体制悖论”的症结在于缺乏“政府主导”，主要是指社区分馆建设缺乏区一级或市一级政府的主导，“从根本上说，建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系，是政府的责任，没有政府主导，图书馆行业的自主创新只是推一把。图书馆没有实力以职业创新来替代政府行为”[5]。没有政府主导的苏州图书馆分馆建设不仅谈判成本巨大、缺乏制度保障，而且无法确定合适的建设主体和合适的管理单位，从而导致图书馆的职业创新空间有限，最终制约了普遍均等公共图书馆服务目标的有效实现。

3 破解苏州模式“体制悖论”的对策

苏州模式虽然通过绕过体制障碍获得了成功，但是依靠“职业驱动”建设的总分馆公共图书馆服务体系也具有较为明显的限度。“总分馆建设归根到底是一个制度问题，而不是职业问题，仅仅通过行业合作不可能建立起真正意义的总分馆体系”[6]。从实践上看，苏州模式通过“职业驱动”只是暂时地缓解了体制障碍的压力，而没有从根本上解决体制障碍的问题。“总分馆建设的最大障碍是体制障碍”[7]。要破解苏州模式的“体制悖论”，必须从体制（制度）上寻找对策。有学者在这方面进行了初步探索，如原苏州图书馆馆长邱冠华从示范区建设的视角提出了深化苏州模式的制度设计[8]。他认为，2010 年底文化部、财政部发起的创建“国家公共文化服务体系示范区”给苏州的总分馆实现政府主导、形成制度创造了条件，从制度上实现政府主导是突破苏州模式体制性障碍的根本途径[8]。邱馆长主要是结合2005年初起草的《苏州市城区公共图书馆网络建设方案》进行了分析。 这无疑给我们提供了一个突破苏州模式“体制悖论”的有益思路。

结合苏州模式的实践和相关的理论探讨，通过制度设计，从体制上寻找总分馆体系“合适的管理层级”和“合适的管理单位”是破解“体制悖论”的关键所在，具体可以细化为3个方面的破解对策。

3.1 政府主导

政府主导是破解苏州模式“体制悖论”问题的根本出路。政府主导不仅可以制定各种公共图书馆建设和发展的政策，而且还可以给公共图书馆服务提供稳定的经费保障。就苏州模式而言，政府主导的关键是总分馆体系的建设主体上移。事实上，苏州也已进行了初步的探索。早在2009年，苏州市沧浪区政府在与苏州图书馆合作建设4个分馆的基础上,委托苏州图书馆制定了覆盖全沧浪区的公共图书馆服务体系规划，安排了50万元年度预算，代替原来需要几个街道分别支付的分馆建设和运行经费，较好地实现了沧浪区图书馆建设主体事实上的上移[9]。实行分馆的建设主体从街道层级上移到区或市政府一级是苏州总分馆体系建设的体制性突破的唯一途径，它有利于实现政府主导、稳定的经费保障和制度保障。可以说，只有苏州市政府成为独立的公共图书馆建设主体，才能建成覆盖苏州市区的公共图书馆服务体系。这方面，浙江嘉兴地区的总分馆建设中的“政府主导、三级投入、一级管理”模式，江苏吴江区政府主导的农家书屋、文化信息共享工程、党员干部远程教育接受站点和乡村图书室“四位一体”模式，以及江苏江阴推出的市政府主导的市、镇联合建设模式[10]， 都是一些可资借鉴的成功经验。

3.2 立法保障

强有力的法律保障是图书馆行业良好运行的基础。英美等发达国家自19世纪中期就相继推行了全国性的图书馆立法，目前已形成了较为完善的图书馆法律体系，这些法律体系明确地规定总分馆之间的具体关系、图书馆的资金来源、资源共享、服务方式等[11]。相比较而言，我国图书馆的立法显得有些滞后。因此，加快全国性图书馆的立法和完善地方性图书馆的法律规章，是破解总分馆体系建设“体制悖论”的法律思路。具体而言，要从立法的视角规范总分馆体系建设中的主体责任，使“政府主导”变得有法可依、有法必依。在宏观方面，要加快制定和实施《中华人民共和国公共图书馆法》，为总分馆体系建设提供根本的立法保障。在中微观层面上，就是要根据本地的实际，如政府的财力、总馆的能力等因素，制定相应的地方性法律法规，规范与本地总分馆体系相适应的建设主体和管理层级，使各自为政的公共图书馆管理体制成为一体化体制。

3.3 延伸服务

延伸服务是破解苏州总分馆建设“体制悖论”的一个有益探索，它将有效地延伸总馆的服务功能和缓解社区分馆服务的压力。苏州模式在这方面进行了许多值得进一步推广的实践探索。例如，苏州图书馆的“书苑天香”就是延伸服务的一个有益尝试。“书苑天香”成立于2005年，目前有会员80多家，该俱乐部为会员提供公共图书的专有信息、专场报告会、专有活动场所等多项服务，成为图书馆与企业联系最为紧密的俱乐部，成为企业中高层人士学习、交流的平台[12]。又如，2008年10月开通的苏州图书馆与中国移动公司的合作项目“掌上苏图”实现了通过手机给读者提供免费的与图书相关的短信服务，如书目查询、苏图动态信息、电子图书、新书导读、讲座展览信息、读者个人信息查询、古籍浏览等[13]。再如，苏州市未成年人流动图书大篷车也较好地实现了延伸服务。此外，区域性公共图书馆服务网络也是延伸服务的好方法，这在北京、上海、广州、深圳等地进行了相关的探索。当然，延伸服务只能作为破解苏州模式“体制悖论”的辅助手段，根本的出路仍是政府主导和立法保障。

[1]李珊珊.书香漫姑苏 文化惠万家[N].中国文化报,2012-03-02(2).

[2]于良芝.为了普遍均等的图书馆服务:评苏州图书馆的分馆建设[J].国家图书馆学刊,2007(3):18-19.

[3]苏州图书馆[EB/OL].[2013-06-15].http://www.szlib.com.

[4]王 炜.苏州公共图书馆总分馆实现全覆盖[N].中国文化报,2010-04-01(2).

[5]邱冠华.苏州城区总分馆建设的实践与思考[J].图书情报工作,2009(1):16-17.

[6]邱冠华,于良芝,许晓霞.覆盖全社会的公共图书馆服务体系:模式、技术支撑与方案[M].北京:北京图书馆出版社, 2008:8.

[7]于良芝,陆秀萍,刘 亚.嘉兴共识[N].中国文化报,2008-05-10(3).

[8]邱冠华.示范区创建中深化“苏州模式”的制度设计研究[J].中国图书馆学报,2012(3):21-23.

[9]张 静.从苏州图书馆总分馆体系建设,看公共图书馆服务的延伸和发展[J].贵图学刊,2012(1):1-2.

[10]臧运平,宋桂娟,郑满生,等.我国农村地区公共图书馆建设的诸城模式研究[J].中国图书馆学报,2012(5):5-6.

[11]祝 磊.我国公共图书馆体制改革探析:基于国内外总分馆管理模式研究[J].科技情报开发与经济,2012(15):85.

[12]蒋蕾静.苏州图书馆“书苑天香”俱乐部运作探讨[J].图书与情报,2009(4):91-94.

[13]汪建满.移动通信在苏州图书馆的实际应用[J].图书与情报,2009(5):97-99.