我国城镇化基础设施融资模式研究

岳文海

城镇化是指人类生产和生活方式由乡村型转化为城市型的动态过程，是乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展完善的过程，是人类经济社会发展的一般趋势。2011年4月公布的中国“十二五”规划纲要，其中提出的主要目标之一就是“城镇化率提高4个百分点，城乡区域发展的协调性进一步增强”。这就意味着到2015年，中国的城镇化率将由现在的47.5%提高到51.5%，城镇人口数将首次超过农村人口数，而联合国预测，到2030年，中国城镇化率将提高至65%—70%左右。而推进农村城镇化进程，需要大量的资金投入，根据相关研究机构的测算化进程的推算，未来10年我国城镇化将需要增加40万亿元的固定资产投资。如此巨大的资金需求仅靠财政自然是杯水车薪，金融资本必须发挥作用。如何强力推进城镇基础设施建设，提高城市综合承载能力，如何有效融合财政资金、信贷资金和社会资金，大力支撑城镇化快速发展就成为下一阶段推进城镇化的主要任务。

一、城镇化基础设施分类及融资机制分析

城镇化基础设施包括城市供水、供气、供热、公共交通等市政基础设施以及环卫、公共场所保洁、垃圾和粪便清运处理、公共厕所、城市绿地等生态环保设施。从经济学的角度来看，城镇化基础设施具有公共物品的属性。而按照公共物品的具体属性又可以划分为纯公益设施、经营性设施和准公益设施三类。城市绿化，生态环境、城市防灾等设施具有非排他性和非竞争性的特点，因此属于纯公益设施。垃圾处理、污水处理、城市轨道交通等设施具有一定的非排他性和非竞争性的特点，因此属于准公益设施。电力、电信、自来水等设施没有外部特征，单独消费、具有竞争性和排他性，因此属于经营性设施。同时，城镇化基础设施也具有外部性特征，即一些城市基础设施使第三者收益，但受益者无需付出任何代价。使第三者受损，而不会受到任何经济处罚。例如，城市污水排放对企业或个人等纳税者受益，但在一定程度或期限内会造成周边城市和地区水流污染。这些城镇基础设施投资由于存在外部性就会使得投资的成本和收益不匹配。外部性的存在将导致市政基础设施的市场供给无效。为了矫正外部性，政府需要适时运用税收、财政补助等手段保障市政基础设施的有效供给。由于城镇化基础设施具有公共物品和外部性的经济学属性，因此城镇化基础设施投融资机制具有不同的特点。公益性基础设施具有非赢利性的特点，没有投资回报，由私人部门投资必然会带来社会福利损失和效率损失。同时，公益性基础设施不能通过向广大社会公众收费获得经营收入。因此，公益性基础设施的投资，以及后期的运营和维护只能通过政府财政资金和以政府财政信用为基础的融资方式。

准公益性基础设施客观上具有公益性和商业性双重属性，不能要求它完全按商业化运作。准公益项目融资需要由政府通过税收返还、财政补贴或其他的补偿方式，作为其承担公益性部门的补贴。只有这样才能保证准公益性投资具有基本的投资回报，进而吸引社会资本以及银行等机构的投资。这种政府补贴+市场机制的补偿和收费方式改变了准公益性项目的资产收益特征，再加上这些基础设施项目未来具有稳定的现金流以及政府信用的存在，可以有效降低私人投资者的投资风险，吸引私人投资者投资市政基础设施的热情。

经营性基础设施具有一定的收费机制和经营活动期间具有稳定的现金流量，政府对这些类型的基础设施，主要是建立公平的竞争机制实行市场化运作。

而对于外部性较弱的城镇化基础设施，促使转化为经营性项目，并建立收费制度或价格形成机制。对于外部性强的城镇化基础设施，如自来水、污水处理等。政府应采取“私人生产、政府买单、公众消费”的模式，分期向私人投资者支付费用为社会公众购买公共产品或服务。

二、城镇化基础设施融资模式研究

城镇化建设项目融资按照经济学物品属性，划分为公益性、准公益性与经营性项目融资三种类型。

(一)公益性基础设施融资

对于公益性市政项目，应采取财政性资金投入，包括政府预算内支出、政策性收费和经营资源收入。同时，政府可以通过创新型供给方式，以弥补由于市场缺位所导致的供求失衡。如采取城投债、政府补偿费质押贷款、基金融资、PFI等方式进行融资。

1.城投债融资的选择。以城市开发建设投融资平台为主体，将多个市政项目(如排水管网、污水处理、垃圾处理设施等)集合发债。债券存续期内的现金流方向如下:现金经债权代理人汇集后，将汇入募集资金账户，债券代理人监控每笔资金的汇出，保证其流向所计划投资的项目;代理人同时监控偿债基金账户上，市政府预算的每笔偿债资金的及时汇入，保证债券按时还本付息。项目群的收益则由债券发行人直接掌握，作为对债券偿付的辅助支持。债券的偿付保证主要来源于政府的预算拨款。发起人设立专项偿债基金，并将基金账户交由银行监管。政府根据项目开支，将每年核算出的财政预算拨付至发行人的偿债基金账户，用于还本付息。而项目建成后运营所产生的收益，如污水处理费、垃圾处理费等也将作为专项偿债基金的补充。

2.政府补偿费质押贷款的选择。政府项目补偿费质押贷款方式是指在无未来现金流的公益性项目下，政府代替公益性项目的所有使用者向政府性项目建设单位承诺，在一定时期内以项目补偿费形式拨付财政性资金给项目建设单位，作为其项目收入，项目建设单位再以政府的项目补偿费作为质押担保向银行(包括政策性和商业性银行)申请贷款。其主要特点是:政府没有直接向银行贷款，也没有直接向银行提供贷款担保，贷款的第一责任主体不是政府，而是项目建设单位。其适用条件包括:项目本身不具备收费条件或不产生未来现金流;项目是一种纯公益性公共工程，以政府财政资金的拨付作为项目建设开发的收入，项目的建设单位是政府授权或新建的政策性公司或事业机构。

3.基金融资方式的选择。以社会资本、保险资金、政策性资金为主要募集渠道，设立城市基础设施投资基金和基础设施债权基金。投资基金采取封闭式运行方式，在特定期限内进行项目直接投资，并建立相应退出机制安排。债权基金采取开放式运行方式，以组合管理方式与投资基金形成伞形分配机制，将风险在不同基础设施投资基金间分散，同时面向相对成熟的基础设施项目，尤其是成为夹层融资的准债权性资金供给，部分替代短期信贷资金。

4.服务型 PFI融资模式的选择。PFI(Private Finance Initiative)，是一种公私相互合作提供基础设施服务的方式。政府与私人部门合作，由私营部门承担部分政府基础设施生产或提供公共服务，政府购买私营部门提供的产品或服务，或给予私营部门以收费特许权，或政府与私营部门以合伙方式共同营运等方式，来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化，效率和产出的最大化。服务型PFI是指该类项目不通过向使用者收费来回收成本和获得利润，而由政府部门在私营部门对项目的运营期间，根据项目的使用情况或影子价格向私营部门支付费用。

(二)准公益性基础设施融资

由于准公益性基础设施本身的收益特征，政府的财政补贴及政策优惠是关键。因此，其投融资模式是政府、投资者，以及银行之间的三方博弈。我们借鉴国内外准公益性项目投资经验，以PPP和合营型PFI模式进行融资。

1.以PPP模式进行的融资。一是选择与准公益性市政项目合作的私营企业(包括私人或私人团体)，并合作成立特别目的公司(简称SPC)。二是政府赋予SPC项目的特许开发权，由SPC取代政府组织项目的开发。三是项目的资金主要来源于私营企业的出资以及SPC向银行的贷款。项目的一切开支(如设计费、建设费、咨询费等)由SPC负责。四是项目建成后，SPC通常在一定期限内拥有项目的经营权，在经营期限内，SPC以向享受公共产品服务的使用者收费的方式回收资金，经营期满，经营权转交给政府。五是在项目运营过程获得的收入扣除当期的运营成本和税金，构成当期利润。税后利润按照资金规划进行分配，包括归向金融部门还贷和向SPC的主体分配红利等。

2.以合营型PFI融资模式的选择。准公益性项目既有一定的公共产品性质，又具有一定的开放性，适合采用合营企业型(Joint Ventures)的PFI模式。这类项目由地方政府融资和私人部门共同出资、分担成本和共享收益，但是项目的建设主要由私营部门进行，合营公司代表政府只是对项目中的非经营的部分给予一定补助。

(三)经营性基础设施投融资

经营性基础设施投融资是政府不对经营性项目投资，而是通过特许权合约将项目建设和经营的特许权转让给私人投资者，私人投资者进行融资安排。当前经营性基础设施，在传统银行信贷融资为主体的基础上，根据直接融资大发展的历史趋势，采取项目收益权质押、BOT、自立型PFI、信托融资和融资租赁等方式。

1.项目收益权质押融资模式的选择。收益权质押贷款是以未来收益权质押担保还贷本息的贷款模式，属于我国《担保法》明确规定的一种权利质押，是一种创新的金融产品。它主要应用于现金流量稳定的电厂、道路、铁路、机场、桥梁等大规模的基本建设项目。对政府而言，这种形式能够引导投资者资金参与城建，解决资金来源问题，减轻财政负担，大大加快了城建速度;对投资者(尤其是私人投资者)而言，则增加了一种投资获利的渠道，是进入城市建设和经营领域的有效途径。

2.BOT模式的选择。政府融资平台通过签订项目特许经营权协议授权国内外公司来融资、投资、建设，并在特定年限内经营和维护该项目设施。在协议规定的时期内投资者通过向使用者收取费用(如水费、污水处理费)来获取收益，并承担相应风险。政府融资平台在此期间保留对该项目的监督调控权，协议期满，投资者根据协议把该项目转让给政府平台公司。在BOT模式的基础上，又衍生出了BT、BOOT、BOO等相近似的模式，城镇供水、污水处理、水电，特别是小水电开发项目可以采用BT或BOT模式;河堤整治开发建设、部分水源建设项目也可以采用BT模式。

3.融资租赁的选择。基础设施建设中，有些设备投资占总投资的比例一般达到30%以上，有的项目这个比例会更高。在建设过程中可以采用直接融资租赁方式。对于基础设施建设和运营中所需的一些购置成本特别高的大型设备的融资，利用直接融资租赁的方式难以实现，可以采取杠杆租赁。对于有可预见的稳定的未来收益的基础设施资产，如大规模的火电厂、水力发电厂、城市轨道交通等重大的基础设施项目，都可以尝试采用售后回租方式进行融资。

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