“雇主导向”视角下美英澳职业教育的启示

□王 东

一、“雇主导向”的涵义

在我国职业教育的改革和发展过程中，“需求导向”、“就业导向”等概念一直是职业教育界广泛关注和讨论的。其中，“需求导向”是与“供给导向”相对应的概念，它揭示的是职业教育办学方向上的转变，即职业学校要从满足企业和学生的需求角度去办学。“就业导向”则强调职业教育改变“以升学为导向”、“以学科为中心”、“以知识为本位”的传统，倡导职业教育向应用型人才培养的定位回归[1]。这两个概念的产生，既是基于本土职业教育的现实问题有感而发，又是在学习借鉴国际职业教育经验过程中的心得体会。近年来，在职业教育界又出现了“雇主导向”（Emp loyer-led）这一提法[2]，这个概念来源于近年来国际职业教育改革和发展的实践，特别是荷兰职业教育的新模式。

在笔者看来，“雇主导向”与需求导向、就业导向等概念相比，富有新意和价值[3]。如果说“需求导向”、“就业导向”都是以“职业学校”为办学主体（行动主体），体现的是办学主体的“一元论”；那么，“雇主导向”在一定意义是对此一元论的质疑、动摇、甚至是 “反叛”。在职业教育的改革思路上，“需求导向”、“就业导向”依然试图在“学校本位”的职业教育现实情景中为改革求解；而“雇主导向”以前瞻性的校企关系看待当前职业教育的改革，强调行业企业（雇主）在职业教育中应该发挥主导作用。

从“雇主导向”的视角去审视职业教育的改革和发展的实践经验，我们以得到“雇主导向”具有递进关系的三个层次：

（一）职业教育办学主体的二元化

此层含义与德国的“双元制”相似，它强调职业教育不能单纯地由学校来承担，“雇主”（企业）亦是重要的办学主体。职业教育的“雇主导向”意在强调职业学校寻求新的办学力量作为合作者。

（二）职业教育办学主体的转移

长期以来，职业学校是职业教育的重要实施主体，即使在实施双元制的国家和地区，大多数情况下，学校在“校企关系”中始终是主动者、主导者。“雇主导向”是对二者关系的反思，它强调职业教育发展过程中，“雇主”积极性和主动性的发挥，“雇主”不应只是学校的“合作者”，还应该在“校企关系”中发挥主导作用。

（三）职业教育办学主体的回归

从历史的角度来看，最早的职业教育形式是“学徒制”，“生产一线的车间”是企业所需人才培养的重要场所，人才的培养者和使用者是一体的。“职业学校”的产生是伴随着生产的规模化和专业化而出现的，在提高专业技能型人才培养规模和效率的同时，人才的培养者和使用者分离了；这种分离增加了人才培养的风险和管理成本；由此，弥合两者的鸿沟、缩短学校与企业需求的距离始终是职业学校办学过程面临的基本问题。此种历史角度下，“雇主导向”代表着一种回归传统的理想，它是对“人才 的培养者和使用者分离”以来学校与企业关系长期纠结关系一种解决策略。

二、“雇主导向”视角下对美英澳职业教育的审视

根据上文对“雇主导向”涵义的分析，“雇主导向”是一个理想类型；就世界范围的职业教育实践而言，“雇主导向”具有极强的理想主义色彩，特别是雇主导向的第三个层次更是如此。尽管如此，职业教育发达国家的相关实践在一定程度上体现着“雇主导向”的理想。“雇主导向”代表的职业教育发展方向是正确的。

（一）美国、英国、澳大利亚在国家层面都设立了相应的中介机构，用以协调校企之间的关系，为雇主导向提供平台

职业学校、雇主（企业）是分属不同社会领域的组织，它们遵从着不同的行为准则。因此，在职教人才的培养上，校企之间的合作关系并不是应然、唯一的，它们之间的“合作关系”是需要条件的。其中，建立合作平台、发挥第三方中介的作用是美英澳等国的普遍做法。

美国“合作教育委员会”。1962年，美国成立了国家合作教育委员会。1963年在合作教育委员会的推动下，成立了合作教育协会。委员会负责协调全美1000多所院校的合作教育工作，与此相对应的是，每所实施合作教育的学校均设有自己的合作教育部。合作教育部主要由两类人员组成：一类是有职称和教学经验的教师；另一类是与社会有广泛联系、对合作教育有献身精神的工作人员，即项目协调人[4]。合作教育委员会推动下的“合作教育”是美国校企合作的成功的典范。

英国“行业技术协会”、“颁证机构”。英国职业教育系统有三部门相互合作进行，除了职业学校（培训机构）之外，还有“行业技术协会”和“颁证机构”。目前，英国共有25个全国性的行业技术协会，行业技术协会主要的任务就是满足行业知识和技能的需要，它们负责制订职业标准。颁证机构负责课程标准，它们根据行业技术协会制订的职业标准制订各专业的课程体系、课程大纲和评估标准[5]。需要指出的是，“行业技术协会”和“颁证机构”都属民办机构，它们代表雇主的利益；不过其业务活动要受到国家教育行政部门的监督和宏观指导。正是这三个部门分工合作，令英国职业教育过程“校企合作”的实现水到渠成。

澳大利亚 “全国性行业技能委员会”、“行业培训咨询委员会”。为了使联邦政府、地方政府、职业教育机构和产业界之间建立更密切的合作，澳大利亚政府于1992年成立国家培训总局（ANTA）。该局是澳大利亚职业教育与培训体系的中央协调机构。它使行业与职业教育和培训的提供者保持了密切联系，保证了职业教育体系在宏观上能够反映行业的需求和发展倾向[6]。2005年7月ANTA把职能移交给教育科学培训部，其功能仍然保留。在这一部门的统筹协调下，澳大利亚建立了10个全国性行业技能委员会，其组成人员以行业人员为主，以公司机制运行，主要职责是：为政府职业教育决策提出建议，制定、修订 “培训包”。在各地方政府，成立了行业培训咨询委员会（董事会）。行业培训咨询委员会由政府部门、行业和学校代表组成，负责收集企业对职业教育的改革建议和人才需求信息，向政府和TAFE学院提供相关信息，同时把TAFE学院的教育培训推荐给企业；行业培训咨询委员会还负责制定各行业的能力标准，这保证了政府对培训有宏观的管理，使专业和课程设置既能够满足职业和岗位的需要，又使的教育培训计划与大纲符合教育的科学性，因此具有很强的可操作性。

（二）美国、英国、澳大利亚建立了多层次的校企合作保障机制，为雇主导向保驾护航

建立“雇主导向”的职业教育必然要突破学校本位职业教育模式。在学校本位职业教育发展模式中，企业的参与并非“必要条件”，企业（雇主）被邀请参与“校企合作”，更大程度上是学校出于“形式主义”的考虑。例如，在我国当下现实情况中，参与职业学校“校企合作”的企业，对职业学校的评价是“学校只注重挂牌、签协议”，学校“缺乏进行实质性合作的驱动力”。企业对职业学校的如此表现很无奈、很无力。美英澳等国在这方面制定了一系列的保障措施，不但使“校企合作”有法可依，而且在职业教育过程中给企业（雇主）赋权，打破学校本位的职业教育发展模式，让职业学校及培训机构产生对“企业导向”的实质需求。

1.通过法制的途径确立雇主导向的“合法化”。法制化是现代教育的重要特征之一，它是一切教育改革和教育政策得以在现代国家社会推行的基础。为了保障企业（雇主）介入职业教育过程中，立法是最为普遍的做法。例如，1994年美国总统克林顿签署了从学校到职场机会法案（School to Work Opportunities Act）。该法案要求各州建立“从学校到职场机会”教育体系，该体系包括下列三项核心组成部分，即以企业为基地的学习活动（注重实际工作经历，现场辅导，掌握技能，工作培训等）、以学校为基地的学习活动（注重学术性和实践性的教学大纲及内容的融合）和连接性活动（把学生和雇主联系起来的各种活动，以及帮助学生获得附加训练的活动）。该项法案的签署及实施，对规范、促进美国的校企合作起到了极大的指导作用。

2.制定诸多配套措施，给企业（雇主）赋权。以英国为例，从1986年开始，英国在全国各类型的企业内推行国家职业资格证书制度，并且要求在一定时期内，使不同年龄段的劳动者和后备劳动力都能够按照一定比例要求，达到国家基础职业资格（GNVQ）或国家职业资格（NVQ）的相应等级水平。

英国职业资格的标准由全国不同行业的专家和企业家组成的行业技术协会（SSC）制定，并由国家资格与课程委员会（QCA）核准。该标准是对不同行业不同岗位知识和技能的综合要求，它与不同的职业对劳动者技术的具体要求密切结合，反映特定职业的实际工作标准和规范以及劳动者从事这种职业所应达到的实际能力水平。这一标准是职业技术教育机构制定教学计划、组织教育培训的依据，是企业招聘人员的依据，也是资格考核和发证的依据。

英国职业教育“课程标准”的依据，一方面是行业技术协会制订的“职业标准”；另一方面，它必须与企业沟通，收集某一行业劳动力市场的综合信息，研究此行业对劳动者和各类人员技能水平的要求及发展趋势，从而对此行业的教育和培训提出建议，编制出具体的课程大纲、课程模块和评估标准等。

英国上述诸多措施，一定程度上赋予了企业参与职业教育的诸多权力，使其在学校及职业培训机构的教学过程中，具有话语权。在具体的教学实施过程中，企业广泛参与其中：从确定教学模式、制定课程计划、到提供生源、提供师资、提供办学物质条件等。

3.发挥财政经费拨款的引导作用，促使职业教育培训机构对“雇主导向”的实质性需求。财政拨款方式是重要的保障措施之一，为促进职业教育过程中“校企合作”畅通、有效地开展，确保职业教育的质量，英国、澳大利亚建立起完善的以“质量导向”的拨款机制。

为确保职业教育的质量，澳大利亚对公办职业学校的拨款以“质量”为导向、采取“市场化”的方式进行。TAFE院校是澳大利亚重要的职业教育提供机构，作为公办学校，其80%的经费来自政府。教育科学与培训部设有一套专门的统计系统，通过对学生人数的变化、课程和专业的变化、学校规划目标的调整以及审计、决算等方面的监测，来决定对学校的拨款。此外，联邦政府和州政府每年按行业建议，制定教育培训计划，以项目招标的方式购买服务；政府通过评估，按是否满足政府目标和企业需求，向那些质量高、成本低的教育培训项目拨款。采用这种市场的运作方式，只有开展了最适应需要的职业教育和培训，才能在竞争中得到拔款。

英国对职业教育的拨款也遵循着 “质量导向”的基本原则。在英国，主要通过继续教育学院、企业、行业技能协会来实施职业教育，这些职业教育实施主体的办学经费预算70-80%来自政府资助。2010年4月之前，经费主要由学习技能委员会（LSC）划拨；2010年4月起，伴随着英国政府机构调整和重组，职业教育经费的拨款由技能资助局（SFA）负责。无论是之前的LSC还是现在的SFA，其经费的拨款始终与职业教育提供者的绩效联系在一起。而职业教育提供者的绩效评价指标体系中，雇主的评价是最重要的组成部分。其中，培训质量标准是这一绩效指标重要的内容之一，它完全是“雇主需要导向”，它侧重继续教育学院或培训机构的培训是否满足雇主的需求、是否将雇主的目的和目标整合进教学或培训过程中。

无论英国还是澳大利亚，在职教财政经费的拨款中，企业的意见是最重要的衡量指标之一。学校及职业培训机构对“雇主导向”是一种实质性需求。

三、美英澳职业教育中“雇主导向”的评价

“雇主导向”的实现模式具有显著的国别差异，美英澳三国在职业教育的发展过程，都是基于本国政治、经济、文化等诸多方面的考虑，制定相应保障校企合作的政策或措施。

（一）“雇主导向”在美英澳职业教育中的实现模式

美英澳三国职业教育的实践，都在一定程度上体现了“雇主导向”。比较有效地解决了企业（雇主）参与学校职业教育的动力问题，对我国具有一定的借鉴价值。然而，美英澳在职业教育中“雇主导向”的实现模式存在差异，我国在借鉴相关国外经验时必须引起注意。

英国“市场化”的制度设计路径。英国职业教育发展路径中突出的特点就是市场化。校企合作依托的一系列制度也都离不开“市场化”。如前文所言，英国负责制定职业标准的行业协会、制定课程标准的颁证机构都属于民营机构、实施职业教育的学院和培训机构，都要参与市场竞争，只有在竞争中获胜，才能够得的政府的经费支持或财政拨款。正是这一市场化的制度设计路径，保障了英国职业教育的质量，也保障了校企在职业教育过程中的合作关系。

澳大利亚“政府主导”特征明显。职业教育的发展离不开政府的支持，英美澳三国对本国职业教育都很重视。只是相对而言，在职业教育的发展过程中，澳大利亚政府的主导力量更为明显。为了促进行业企业介入职业教育，加强校企合作，澳大利亚 职业教育由教育科学部统一管理，从而避免了多部门负责的混乱和推诿现象。在教育科学部统筹协调下，建立了全国性行业技能委员会，正如前文所言，这些全国性技能委员会的重要功能之一是制定、修订 “培训包”。培训包一方面反映了行业企业的需求，另一方面也是各职业学校实施教学活动的重要依据。除此之外，澳大利亚职业教育的保障机制、教师准入标准、灵活学制、培训课程的开发等方面，都由政府直接或间接主导，而相应的各项机制和标准莫不与加强校企合作有关。

美国以“项目”形式开展、地方特色明显。无论是市场化路径、还是政府主导，英国和澳大利亚在全国范围内都建立了比较统一的职业教育制度体系，形成了全国一致的校企合作的机制。相比之下，美国职业教育与其联邦制的国家结构相似，表现出较大的地方特色，合作教育计划在各州表现出差异性。另一方面，美国职业教育的校企合作，大都以“项目”的形式展开。

（二）“雇主导向”在美英澳职业教育中的实现水平

“雇主导向”更多的体现为“雇主需求导向”。从前文对“雇主导向”涵义的分析，结合上文对美英澳三国职业教育实践的描述，笔者认为，美英澳三国职业教育的“雇主导向”更多的是一种“雇主需求导向”，学校与企业之间建立、发展合作关系的目的是为了满足企业的需求。纵观美国的校企合作，其发起之初的根本动因就是为了解决当地企业技术工人短缺的问题；目前大量美国企业积极参与合作教育的目的也始终是为企业培养未来员工。此外，英国、澳大利亚政府更是非常明确的打出建立“需求导向型”的职业教育口号，将“校企合作”看作人才培养与使用的对接途径之一。我国当前职业教育发展中的战略思想与此具有相似性。

“雇主导向”的第三个层次在美英澳三国并未实现。以前文提出的“雇主导向的三个层次”来衡量，美英澳三国的职业教育均体现了第一个层次，即坚持了职业教育办学主体的二元化。行业企业在美英澳三国职业教育中以不同的方式发挥着程度不同的作用。

就“雇主导向”的第二层次而言，尽管美英澳三国中，学校或培训机构仍是职业教育的重要实施主体，它们在“校企关系”中依然扮演着主动者的角色。但是，“职业教育办学主体的转移”在三国中亦有一定程度的体现。相对而言，英国和澳大利亚表现得更为明显。英国职业教育过程中，行业企业积极参与国家职业资格标准体系的建立，这成为教育机构制定教学计划、组织教学的重要依据；澳大利亚的行业企业是职业教育培训包开发的重要主体。

就“雇主导向”的第三层次而言，笔者认为美英澳三国都没能实现“职业教育办学主体的回归”，职业教育的功能仍然是外在于企业的一项社会功能，教育机构和用人单位依然是分离的情形没有得到根本改变。

四、美英澳“雇主导向”的经验对我国的启示

美英澳发展职业教育的经验表明，建立雇主导向的职业教育体系必须植根于本国的基本国情，我们很难照搬国外的经验和做法，因为这些经验都是基于各自国家不同的政治、经济和文化背景。但是，另一方面，美英澳职业教育“雇主导向”的具体经验背后所折射出的发展理念，对揭示当前我国职业教育中“校企合作”困境的根源富有启发。

（一）学校本位的职业教育制约我国“校企合作”的开展，也是我国建立雇主导向职业教育体系的制度性障碍

从美、英、澳等国的职业教育发展实践来看，其“雇主导向”之所以能够进展顺利，离不开其对“职业教育举办主体”的多元化的定位，即“学校”不是职业教育的唯一办学者，它有很多合作者。从美国的“合作教育委员会”，到英国“行业技术协会”、“颁证机构”与职业教育学校的三足鼎立，再到澳大利亚由 “全国性行业技能委员会”、“行业培训咨询委员会”强力主导的职业教育（TAFE学院），学校本位的职业教育传统在这几国不见踪影。相对而言，我国职业教育的主体仍然是由教育部门主管下的学校（中专、高职），其人才培养的模式、教育教学的方式、以及职业教育机构的组织结构、人财物的运行方式均呈现出与普通学校的相似性，体现了鲜明的“学校本位”职业教育特点。“对教育行政管理部门负责”是学校本位职业学校的基本定位，它们缺乏面向雇主办学的主动性和积极性；即使是在教育行政部门的倡导下开展的“校企合作”也往往缺乏实质内容，仅仅是为了在形式上符合教育行政主管部门的要求。因此，我国职业教育中的“学校本位”是制约校企合作形神兼备的基本条件，只有改变当前“学校本位”的职业教育发展模式，雇主（行业企业）才有可能真正介入职教人才的培养，雇主导向的职业教育体系才有可能建立。

（二）在我国建立雇主导向职业教育体系，不是提倡“不破不立”的发展逻辑，而是主张在历史与现实的考量中去寻找一种建设性的方案

学校本位的职业教育是制约雇主导向职业教育体系建立的制度性障碍。然而，这并不意味着笔者主张“推倒重来”。“不破不立”的简单逻辑在此是不适用的。美英澳等国家雇主导向 职业教育实践证明，职业教育的发展路径不能脱离本国的政治、经济、文化的历史和现实，这三国雇主导向实现方式都各具特色。因此，我国没必要、也没可能照抄照搬他国经验。梳理新中国职业教育的发展历史，我们会发现“学校本位”是历史的产物。行业企业办学是新中国职业教育的发端，“校企合作”在我国职业教育发展历史中曾经并不是问题，我国也确有“雇主导向”的历史遗产[7]。在当前，我国改革开放纵深发展现实情境下，伴随我国产业结构升级改造，行业企业更全面地参与市场竞争，包括职业教育人才在内的各类人力资本将为企业所珍视，人才发展战略日益成为行业企业的重点。另一方面，伴随事业单位的改革，绩效评估的理念已经开始触动“学校本位”这一职业教育敏感的神经。因此，从历史与现实的角度去看，我国职业学校、行业企业势必会为开展有实质内容的校企合作开始努力，一个体现我国特色的“雇主导向”职业教育体系是能够被再次逐步建立起来的。

（三）“雇主导向”是一种理想类型，它确立的是一种发展趋势，雇主导向职业教育体系的建设将是一个长期的过程

在当代社会结构里，职业教育培训机构（职业学校）与行业企业（雇主）分离是一种既定事实，“雇主导向”的目的就是要打破两者分离的状态，拉近二者之间的距离，提高职业教育的质量。美英澳等国的经验表明，尽管已经建立了诸多合作平台和保障机制，然而其“雇主导向”的水平与理想状态还相差很远。美英澳职业教育发达国家尚且如此，起步较晚的我国职业教育改革在短期内也很难破解职业教育培训机构（职业学校）与行业企业（雇主）分离，因此雇主导向职业教育体系的建设将是一个长期的过程。

[1]卢洁莹.“就业导向”职业教育内涵的拓展[J].职教论坛，2008（17）.

[2]钟未平.建立“以雇主为导向”的职业教育体系[Z].北京大学中国教育财政科学研究所简报，2010（04）.

[3]王东.“雇主导向”的新意及意义[J].职业技术教育，2010（10）.

[4]徐平.美国合作教育的基本模式[J].外国教育研究，2003（08）.

[5]蒋凯.英国高等职业教育∶性质定位、运行模式与特点[J].中国职业技术教育，2010（18）.

[6]黄日强，邓志军.澳大利亚职业教育的发展趋势[J].职教论坛，2002（09）.

[7]王东.行业企业参与职业教育的本土经验及启示[J].职业技术教育，2011（16）.