政府常态管理与应急管理的比较分析

王 骚 李如霞

政府是公共权力的代表者，公共管理是政府的职能之一。不论是社会统治还是社会服务，都需要通过管理的职能来实现。社会常态下，政府实施其常态管理职能，以保障社会的良性运转和协调发展；非常态社会条件下，政府将实施其特殊的管理手段，以减少损失和保障社会运转。所谓应急管理正是在社会非常态情况下，政府针对突发事件的防治所实施的管理，以挽救和减少突发事件等非常态因素所造成的损失。那么，常态管理与应急管理之间是一种什么关系，对社会发展与运转有着什么不同的意义，这是值得研究的重要问题。

一、常态行政环境与应急行政环境下的政府管理职能

世上万物的存在与发展总是在一定的环境中进行，政府的管理活动也不能离开环境而孤立地存在。政府管理的变化和发展不仅有赖于其内部各组成要素之间的相互联系和相互作用，而且有赖于其与行政环境的相互联系和相互作用。

所谓行政环境，是指存在于行政系统之外并直接或间接地作用和影响行政管理活动的所有外在因素的综合［1］（P20-21）。从横向的角度看，行政环境既包括国内环境和国际环境，也包括自然环境和社会环境，还包括物质性环境和精神性环境等；从纵向的角度看，行政环境既包括历史环境和现实环境，也包括社会大环境和诸如社区、家庭等范围相对较小的环境；从行政环境作用的结果看，既包括良性的行政环境，也包括恶性的行政环境；从行政环境的特性、状态和影响看，既包括常态环境，也包括非常态的应急环境。正是这些大大小小、各式各样的环境因素构成了行政环境系统，从诸多方面影响着整个政府管理的过程。行政环境复杂多变，直接决定着政府管理的对象和政府管理职能的生成和变化。

从2003年发生非典疫情以来，中国的行政环境正经历着重大的变化：冰冻灾害、汶川地震、舟曲泥石流、三鹿奶粉事件、H1N1流感、雅安地震、H7N9流感、新疆暴力恐怖案件等各种公共性突发事件的发生，构成了现实社会中需要政府实施非常态管理的特殊行政环境。这种环境既考验着中国政府非常态下的应急管理能力，又为中国政府的管理能力和管理水平的提升提供了动力和机遇。随着现代政府面临的行政环境越来越多变，各种矛盾和竞争错综复杂，不同类型的公共性突发事件频繁发生形成不同性质的公共危机，阻碍着社会的和谐发展。因此，对公共性突发事件加以有效管理已成为政府的重要职能。常态下的政府管理和应急状态下的政府管理，由于所处的行政环境不同，所体现出的管理职能也有所区别。

政府职能是政府依法行使国家行政权力，对国家事务、社会公共事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。它包括基本职能和运行职能两方面的内容。政府的基本职能包括政治职能、经济职能和社会职能；政府的运行职能具体包括政府的决策、组织、协调、控制四个方面的职能。基本职能强调政府做什么，运行职能强调政府怎么做，二者共同构成了政府的职能体系。

在一般、正常的社会条件下，即在常态行政环境下，社会秩序基本稳定，社会生活井然有序，政府的管理通常与社会生活的节奏同步，重点是在政治、经济和社会方面发挥对常规性事务的一般管理职能，并针对常规性事务发挥出相应的运行职能［2］（P23-25）。

所谓政治职能，是政府职能的核心内容，主要包括军事与领土保卫、社会秩序和治安保障、民主建设职能等。所谓经济职能，是政府根据一定时期社会经济发展的需要，对经济生活进行管理的职能，目的在于维护特定的经济基础，促进经济繁荣。所谓社会职能，也称社会服务职能，是指除了政治职能、经济职能之外，政府所具有的管理社会生活领域中的公共事务的职能。目前，中国各级政府的管理越来越重视社会服务职能，切实把自己看做是人民的公仆、社会公益和公共权力的代表，践行为人民服务的行动宗旨，从而提高了政府的公信力与合法性水平。

以上三种基本职能的实现，主要依靠决策、组织、协调、控制等运行职能的发挥。在政府管理的运行职能中，决策是政府管理过程的首要职能，是政府根据客观实际资料，确定政府的目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法的工作过程；组织是政府为了实现管理和发展目标，建立组织体制，进行有效指挥、沟通和协调，把确定的计划方案付诸实施的职能；协调是政府通过理顺、沟通各方面的关系，设计和保持一种良好的行政环境，使身处其中的人们能够在组织内协调地开展行政工作，从而有效地完成行政目标的职能；控制是政府为了保证计划的实现而确定的职能，包括监督、检查和纠偏等方面的内容，其目的是通过监督、检查、反馈，掌握情况，发现问题，采取措施，纠正偏差，保证行政机关科学有效运行，最终达到预期的管理目标。

在应急管理条件下，往往由于发生了突发性事件，常态下的社会正常秩序被打破，社会原有的进程将部分中止或全部中止。虽然政府的一般管理职能和运行管理职能照常发挥功效，但在此时此刻，政府的应急管理职能将被凸显出来。这些职能的发挥所要实现的根本目的就是通过提高政府对危机发生的预见能力和发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任，进而使社会过渡到常态管理中来［3］（P99）。具体而言，政府的应急管理职能主要包括两个方面的内容：一是社会常态下对危机战略、危机规划、危机预测和常规监督检查的职能；二是社会应急状态下突发事件及时有效的处置应对职能。目前，中国各级政府正在逐步将常态下的危机战略、危机规划、危机预测提到议事日程上，政府的应急管理职能更主要地是体现在突发事件的处置应对上。一般来说，按照时间过程，政府应急管理职能可分为预防、预警、处置和恢复四个阶段中的管理职能［4］（P189-193）。

在预防阶段，各级政府的主要职能是把突发性公共事件应对纳入整体发展规划；制定政府应急预案，并适时加以修正和完善；建立监测网络，对危险源、危险区域进行调查、风险评估、监控，责令有关单位采取安全防范措施并向社会公布监测及评估结果和防范措施。在预警阶段，各级政府的主要职能是继续收集、分析、评估突发事件相关信息，向社会发布，向上级政府和相关部门报送；在突发事件即将发生或发生机率增大时，做出进入预警期的决定，并及时发布相应级别的警报，宣布进入预警期，并向社会公布；启动政府应急预案。在处置阶段，政府的主要职能是做出进入处置期的决定；启用相应的财政预备资金，调运储备物资；控制危险源，组织实施营救；采用多样化的行政应急措施，如强制隔离、强制封锁、紧急征用等，维护社会秩序；及时准确地发布与突发事件相关的信息，保障社会公众的知情权；处置工作结束后，撰写专项工作报告，向上级政府汇报。在恢复阶段，政府的主要职责是及时停止执行应急处置措施；采取必要措施，防止次生灾害的发生；组织灾区群众尽快恢复生产、生活秩序；做好受灾损失的评估工作，制定恢复重建计划；总结应急处置工作的经验教训，制定改进措施。

以上分析表明，行政环境本身具有复杂性、动态性和相关性特点，受到不同行政环境的作用和影响后，政府的管理职能会出现不同的变化。因此，常态行政环境和应急行政环境也并不是一成不变的，二者也会相互影响、相互转换，进而使得政府常态下的管理职能和应急状态下的管理职能会同时加以运用。例如，以行政环境是否发生危机性以及危机程度的不同为标准，行政环境可被划分为常态行政环境、低度危机冲突环境、中度危机冲突环境、高度危机冲突环境和极度危机环境五种［5］。在第一种和第五种行政环境下，政府通常采取单一制政府管理体制，即在第一种行政环境中，政府仅仅进行常态化的单一制管理，在第五种行政环境中，政府放弃常态化的管理，转而进行应急性的单一制管理，例如战时军事管制体制或全面危机管理体制等。在第二至第四种行政环境下，因为危机发生的区域范围有限、影响范围不大，政府通常采用双重管理体制，即常态化管理和应急性管理同时进行。正确认识行政环境，特别是应急状态下的行政环境，积极创建科学合理的行政环境，实现行政环境与政府管理的有机统一，对于实现政府管理的目标，提高行政效率，具有十分重要的意义。

二、正确认识政府常态管理与政府应急管理的关系

政府常态管理与应急管理作为发生在不同行政环境中的两种管理行为，相互之间既具有高度的联系性，又具有鲜明的区别性，这一点需要重点把握和认知。

从二者的联系性来看，无论是政府常态管理，还是政府应急管理，管理的主体均是政府，管理的对象均是社会公众，管理的行政环境存在着相互转化的可能性，管理的最终目的均是为了实现社会公益的最大化，增进人们的福祉。

首先，常态管理是应急管理的基础和前提。一般而言，社会生活的常态占据主导地位，因为社会的应急状态一般持续的时间较短，所发生的地域范围比较小，往往局限在一定区域内。在常态管理的基础上，如果发生了突发事件，该事件已经造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏等严重社会危害后果，从而危及公共安全时，政府的应急管理就需要相应启动了。其次，应急管理检验并提升着政府常态管理工作的水平。在应急管理工作中，因为突发事件给社会造成了一种紧迫、紧张和突然的情景，在常态管理中很少遇到，所以政府往往会不知所措、无所适从，在管理上出现这样那样的问题。例如，在突发事件来临时，动用党政权力“捂盖子”，严禁媒体“擅自炒作”，再加上对于个人政绩的片面追求，对突发事件的发展态势加以忽略或人为压制等，这些都极大地侵害了社会公众的知情权，极易酿成更加严重的社会后果，损害政府的良好形象，造成政府信任危机。政府在应急管理中的种种应对行为，在一定程度上检验了政府常态管理中的行政组织、行政领导、行政决策、行政执行、行政信息公开等方方面面的能力和水平，并对其提出了更高的执政要求，从而可以促使常态管理工作水平得到不断地完善和提升，向更高层次迈进。最后，政府应急管理需要融于政府常态管理之中。政府应急管理是一个由不同阶段和各种应对措施组成的管理过程，是在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和事后恢复过程中，通过对突发事件进行系统的监测和分析，进一步建立和改善应对机制，有效地组织协调可利用的一切资源，保护社会公众的生命财产安全，并将损失降到最低程度的一种管理行为。因此，政府应急管理中的事前预防工作，如制定政府应急预案，推进政府应急管理体制、机制和法制的建设，开展应急知识的宣传教育等，均需要在政府常态管理工作中加以实现。在应急处置中总结的经验教训也需要放在常态管理工作中加以运用和检验，唯有如此，方可进一步提高政府的应急管理能力和水平，完善政府应急管理体制中存在的缺陷和漏洞。

从二者的区别性来看，政府常态管理与应急管理各有特色，在管理实践中区别明显。

第一，管理的核心价值理念不同。政府常态管理所追求的核心价值理念是社会秩序的稳定和行政效率的提高；而政府应急管理则以安全作为自己追求的核心价值理念，坚持以人为本，即把保障社会成员的生命财产安全作为应急处置的首要任务，增强社会成员居安思危的意识和自救互救的能力。

第二，管理的本质要求不同。政府常态管理的本质要求是通过对政治、经济和社会生活的管理，维护政治和社会的稳定，促进经济的快速发展，为社会提供公共产品和服务。政府应急管理的本质要求是在总结吸纳各种应急处置实践经验的基础上，通过总结归纳和分类梳理，从大量不确定因素中努力寻找具有重复性、共通性、程序性的规律，建立和完善相应的组织体制、运转机制和法规制度，进而全面提高防范突发风险和快速处置的综合能力。

第三，管理的存续时间不同。既然社会生活的主流是常态生活，所以政府的管理以常态管理为主，以应急管理为辅。当突发事件发生时，应急管理将取代常态管理或与常态管理并存，当突发事件结束后，应急管理退居幕后，常态管理则恢复如初。应急管理仅是一种暂时性、临时性的管理，其存在的时间与突发事件的演变进程基本保持一致，一旦突发事件结束，应立即结束相应的应急管理。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》第四十七条第二款规定：“有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。”

第四，管理权行使的法治程度不同。在常态管理中，政府要严格依法行政，按照法律的规定行使自己的职权，即“法无明文规定不得任意行政”，从而最大限度地保障公民的法定权利；在应急管理中，为了最大限度地减少对社会各方面所造成的损失，保障应急状态下的安全、效率和秩序等特殊价值，政府可以获得更大的紧急权力，甚至“可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施”［6］（P30），譬如强制隔离、强行征用或征收等。

第五，管理权的强度不同。正因为管理权行使的法治程序要求不同，所以与常态管理相比，政府在应急状态下的管理权得到了进一步的强化。常态下，民主宪政国家一般均奉行“三权分立”的国家治理体制，享有行政权的政府与享有立法权的立法机关、享有司法权的司法机关各司其职、相互配合、相互制约。在行政管理组织体制方面，通常实行中央和地方两个层次的纵向管理体制。中央政府与地方政府分工负责、相互合作、相互制约。这种分权机制的主要功用在于“不是积极地增进效率的原理，而是消极地防止滥用权力的原理。就是说，它的目的不是为避免权力之间的摩擦，而是想通过不可避免的权力摩擦，使国民从专制下解放出来。”［7］（P1）然而，在应急状态下，政府应急管理要求强有力的相对高度集权的体制，能够短时间内进行应急处置。为此，政府将吸收立法机关和司法机关的权力，享有准立法权和准司法权；中央政府将吸收地方政府的权力，直接管理地方事务，分权制衡机制在此无法发挥作用。这是应急状态这一客观事实的存在所决定的，它需要政府集中各方权利，迅速采取应急措施，高效果断地处理突发事件，此时若仍贯彻实施分权机制，势必阻碍应急管理的效率。这一点正如克林顿·罗斯特所言：“一个民主国家政府权力的集中是它在面临紧急危机中对分权理论所潜在的反应迟钝的改正。”［8］（P288）

第六，管理对象的权利义务配置不同。民主法治国家十分注重对公民权利的保护。在常态下，公民权利与国家权力基本维持平衡，公民权利足以制约国家权力，而国家权力也足以防止公民权利滥用，公民和国家的权利（力）义务配置大致均等。但在应急状态下，政府的管理权进一步膨胀，法治化程度相对降低，出于维护公共利益和处置危机的需要，在保障公民最低限度权利的前提下，公民的法定权利则受到了更多强有力的限制，主要体现为比常态下更多、更严格的法律义务，如服从征用、征调、隔离、管制等，并有义务提供科研、宣传、医疗等各种必要的帮助。

第七，管理的决策程序不同。在常态管理中，政府决策强调科学、民主和效率等价值目标的统一，需要引入集体决策、听证决策、专家论证等程序，某些情况下的决策结果还必须获得有权机关的批准。而在应急状态下，这些程序将被大大简化，甚至可能被全部抛弃，大多数情况下的应急决策都将表现为个人独断。这与应急状态发生时所处的行政应急环境以及所需实现的行政目标有直接关系。从政府决策的时间环境来看，常态下，政府在做出最终的行政决定前通常都有充足的时间反复论证和修改，而应急状态下，由于事发突然，政府只有极有限的反应时间。从政府决策所需的信息环境来看，常态下，政府可通过听证会、论证会、民主协商会等获得较为充分的资料，而应急状态下，政府不可能在极为有限的时间内获得所要处理的突发事件的充分而详细的信息，甚至由于突发事件的易变性，政府本来已经获得的信息，时常也会表现出滞后性的特点，造成所获信息不正确的后果。从政府实施决策的直接目标来看，政府常态管理的目标是要实现以一种相对理性的方式发现需要处理的行政事务的真相，而政府应急管理的目标则是为了控制突发事件的蔓延，保障公民的生命财产安全。

三、政府应急管理常态化的发展趋势

实践证明，公共危机与突发事件是启动政府应急管理的诱因。根据突发事件发生的时间先后，政府应急管理分为事前、事发、事中和事后四个管理阶段。其中第一个阶段是属于常态下的政府应急管理，该阶段的管理以风险管理为主，重点是通过对风险的评估和监测，做好应急预警系统，按照最大化规避风险的原则，采取预防性措施，降低或消除突发事件发生的机率及其可能造成的损害。第二至第四阶段是属于应急状态下的政府应急管理，该阶段的管理以应急管理为主，重点是通过采取及时有效的应急措施，做好突发事件的应对工作，按照最大化减少损失的原则，降低或消除突发事件已经造成的损害。与常态下的应急管理相比较，非常态下的应急管理往往更多地被社会所关注，然而做好常态下的政府应急管理工作意义更为重大，它可以更加有效地避免突发事件发生的风险，降低突发事件的发生所带来的严重后果。

我国自2003年“非典”事件以来，开始重点进行政府应急管理理论与实践的研究。在此期间，我国先后又出现了2008年的南方低温雨雪冰冻灾害事件、汶川5·12大地震事件、2010年的甘肃舟曲特大泥石流灾害事件，2011年的北京地铁电梯伤人事件、湄公河惨案事件，2012年的北京7·21暴雨事件、2013年的四川雅安地震、H7N9型禽流感事件等突发事件。在与突发事件斗争的过程中，政府更加强调做好常态下的政府应急管理工作，其中“一案三制”的建设和完善即是明证。突发事件所具有的偶发性、不确定性、极强破坏性等特点，无疑会给政府应急管理工作带来极大的难度。但在这种偶然性、不确定性的背后，我们通过认真地总结归纳和分类梳理，可以从大量不确定性因素中寻找到具有规律性的内容。这一规律性内容，便是做好常态下的政府应急管理工作。其关键是做好预防性管理工作，提前进行决策、部署和演练。“一旦出现突发事件，可以快速搭建指挥组织架构、集结处置力量和物资资源，有效缓解应急处置时的工作量，避免决策信息不足、经验有限、时间紧迫等约束条件造成不必要的失误”［9］，从而为高效率开展应急状态下的政府应急管理工作提供一臂之力。

历经了种种突发事件后，中国政府总结和积累了许多宝贵的应对经验。在应急实践经验的基础上，进一步查找规律性、提炼应急管理理论，用应急管理理论进一步指导应急管理实践，通过这种反复的“实践——总结——再实践——再总结”的过程，中国目前的政府应急管理正在向常态化管理方向稳步发展。坚持预防与应急处置并重，常态与非常态结合，日渐实现政府应急管理的常态化，这是提高政府应急管理科学性和有效性的必由之路。做好常态下的政府应急管理工作，重点要注意以下几项内容的落实和完善。

第一，加强突发事件应对的战略规划和预算安排。在突发事件的前期控制和预防、分析预测、经费预算、物资储备、应急平台建设等方面搞好一整套突发事件应急计划，并将其纳入政府长远的战略目标和日常管理中，使之具有面向未来的预测和防范功能；对各种可能发生的突发事件做宏观性的总体考虑和及时准确的预警监控分析；将这些应急规划与经济社会发展同步规划、同步落实，并使应急经费预算的增长与当地经济发展情况相适应；同时在各重要领域建立必要而充足的物资储备、搭建应急信息交流管理的平台，构建社会应急联动系统工程。

第二，搞好应急预案建设和相应的演练。我国已有的突发事件预案存在着内容简单、缺乏可操作性、针对性不强的缺陷，对此，应根据突发事件应对法等法律规定以及应急实践的新要求，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，进一步完善突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容，并适时修正，以增强应急预案的实用性；加强各部门、各应急主体之间的合作，以及政府与私人部门、非政府组织之间的合作，这种合作既体现在应急预案的制定过程中，也体现在应急预案的启动、应急响应活动、灾后恢复重建阶段；考虑制定综合性应急预案，以增强应急预案的适应性；认真开展应急预案的演练，以增强应急预案的针对性。切实解决应急预案秘而不宣的保密状态，将应急预案简化为社会公众易于认知和掌握的应急普及手册，以利于形成应对突发事件的合力。

第三，搞好应急主体和应急队伍建设。完善应急组织体系，形成决策科学、执行有力、日常协调有序的工作格局。要加强对地方政府的应急能力评估体系建设，形成政府应急能力不断提升的机制。对政府人员进行危机意识教育，确立事前决策的观念，预先建立有针对性的机构、制度和法规、体制，在情报收集、信息预测、资源利用等方面早做准备；提高危机决策人员的素质，对其进行必要的危机决策知识教育、基本的危机技能培训，使之对相关的突发事件应急管理法制有相对充分的了解；要建立专家咨询队伍、专业救援队伍、志愿者服务队伍，形成这三支队伍在应对突发事件的事前、事中和事后各工作环节中发挥作用的制度安排。

第四，开展大众化的应急管理教育。2009年8月，我国首个国家级应急培训基地在国家行政学院挂牌，采用案例教学对中高级官员进行轮训，地方各级行政学院也相应成立了类似的应急管理培训中心，专门负责应急管理培训工作。但这种培训的对象不具有普遍性，政府还需要通过社会宣传、各级各类学校教育等方式对普通民众开展危机应对教育，使之了解各种灾害发生的过程，掌握一定的自我保护方法，并对我国现有突发事件应急管理法制的相关内容有一基本认识；同时，针对应急管理培训中讲理论多、实战少的现状，政府要进一步创新培训方法，将情景模拟和角色扮演有机结合，在一定区域内定期开展针对各类突发事件的专门演习，训练民众在撤离和救援过程中的心理素质和应变能力，增强其危机应对能力；对突发事件应对的志愿者队伍进行基本的技术培训，使之发挥应急知识普及、辅助支持参与国家应急行动的作用。

［1］董世明，漆国生.行政管理学［M］.长沙：湖南人民出版社，2005.

［2］徐双敏.行政管理学［M］.北京：科学出版社，2008.

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［4］王晓君.政府危机管理法律问题研究［M］.济南：山东人民出版社，2008.

［5］王浦劬.防止“非典”时期的政府双重管理问题分析［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2003，（3）.

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［8］Clinton Rossiter.Constitutional Dictatorship［M］.Princeton University Press，1948.

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