加快粮食主产区家庭农场发展的政府行为取向*

徐会苹

2013年，“家庭农场”的概念首次在中央一号文件中出现。《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(中发〔2013〕1号)称，“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”，“结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题”。根据文件精神，家庭农场等农业生产单位，将成为实现中国农业现代化的主体。尽管之前经济界和中央多次提及“家庭农场”，但直到目前还没有统一的定义。笔者将家庭农场定义为农户以家庭成员为主要劳动力，自己经营(而非雇佣劳动工人经营)并以农业收入为家庭主要收入来源的有一定规模、一定土地面积和一定技术含量的新型农业经营主体，并以此为基础展开论述。

一、家庭农场是顺应粮食主产区生产力发展实际的农业组织

改革开放以来，尤其是家庭联产承包责任制以来，农村生产力得以极大释放和提升。随着经济社会的不断发展，家庭联产承包经营的局限性日益凸显。突出表现在耕地零散分割、细碎化严重、土地规模过小等，既阻碍了现代化生产工具的运用，使农业生产效率难以提高，又大大降低了农业比较效益。农户作为事实上的理性行为主体，随着市场经济的发展，本着家庭收入最大化的目标，其经营行为必然会由纯农业行为向兼业行为过渡，剩余劳动力开始向第二、三产业转移，进而萌生把自己承包责任田对外转租的冲动。从20世纪90年代起，党和国家一再强调要保持现有土地承包关系稳定并长久不变，这就决定了现阶段中国土地流转的规模相对有限，家庭农场等形式的现代农业生产组织顺势而生。

家庭农场较传统小农户体制更利于农业生产效率的提高。家庭农场是农户自主经营、自负盈亏的企业化经营主体。为实现利润最大化，农户及其成员必然会想尽一切办法加大科技投入、实施精细化作业、采用新技术新品种以提高粮食产量进而提高收入。与此同时，家庭农场较小农户体制更注重制定和执行较为严密的生产经营计划，也必将会释放出远远高于小农户体制的生产效率。家庭农场远比雇工制大农场更有效率。雇工制大农场固有的代理成本大大抵消了其生产效益，家庭农场不存在雇工制大农场为管理劳动力和监督其劳动努力程度不得不支付的代理成本，从而大大节约了成本。另一方面，家庭农场中的劳动力全是家庭成员，成员劳动目的的一致性使得生产经营过程中一切行为协调起来极为容易和便捷，从而为了最终目标，踏实走好每一步，工作起来细心努力，加上家庭成员工作起来远比雇工有激情，从而决定了家庭农场远比雇工制大农场更有效率。

二、粮食主产区农户土地流转意愿和对当前政府行为的总体认知

发展家庭农场，就必然会涉及到土地流转和政府如何顺应形势，采取有效措施，规范、助推其科学发展的问题。基于从农户土地流转意愿出发，在全面审视当前政府行为的基础上，提出粮食主产区家庭农场发展中政府行事原则的考虑，2013年2月，笔者组织大学生对河北、山东、河南等三大粮食主产区粮食主产县406户农户进行了问卷调查。受调查农户中，37.19%的农户距离区域中心城市不到10公里，34.28%的农户距离中心集镇不到3公里，28.53%的农户距离中心集镇超过5公里，具有代表性，基本能说明实际情况。406户农户共有人口1729人，原共承包土地2783.69亩，现土地总经营面积2662.45亩，参与土地流转(包括转让、转包、代耕、反租倒包、股份合作、互换等)的农户115户，共流转土地568.71亩，占总承包面积的20.43%，流转土地继续用于粮食生产的393.15亩，占流转总面积的69.13%，土地流转后全家外出打工的35户。

为考察农户参与土地流转的积极性，调查问卷设置了未来其认为的条件满足后，愿意参与土地流转的(含转包出与转包入两个选项)，结果表明，条件成熟时愿意对外转出土地使用权的农户占37.38%，愿意转入土地使用权的农户占48.91%，另外13.72%的农户(事实上主要集中承包面积在6亩以下的中小规模农户)即不愿转入，也不愿转出，其主要原因是所承包耕地本来就不多，种粮纯粹是为满足自家需要。在关于你认为什么样的条件是你认为满足的条件选项中(包括养老在内的各项保险、远高于自营的转让收入、健全的土地流转市场，单选)，69.76%的农户选择了包括养老在内的各项保险，23.65%的农户选择了远高于自营的转让收入，只有6.59%的农户选择了健全的土地流转市场。

为充分了解农户对政府现行行为的认知，调查问卷设计时，专门设置了对以往土地流转中政府行为是否满意选项，在不满意选项下，又列出了几项具体选项供选择。总体来看，对政府现行行为表示满意的占41.35%，不满意的占55.08%，不好说的占3.57%。

三、粮食主产区土地流转中政府行为现状分析

土地既是粮食主产区重要的自然资源，也是农业生产的载体。政府作为公共管理机构，在土地流转中，其行为涉及多方面的利益，而粮食主产区的土地流转更是牵涉到国家粮食安全问题，故政府是否作为，怎样作为，效果如何，越来越为人们所关注，甚至有成为公众关注焦点的趋向。

(一)政府越位

政府越位是指政府在土地流转或土地征收征用过程中，违反相关法律法规规定的事前审查，事中审批和事后监督，以及对土地用途进行管制的基本原则，批准、阻止甚至为了特定经济利益关系直接插手土地流转的行为。土地流转本来是一件于国、于民都有利的大好事，尤其是现阶段，适度规模的土地流转，对发展规模种植，提高农业生产效率，提高农民收入都是有利的。在土地流转中，地方政府的角色本应是组织者、管理者和服务者，然而由于“政绩”、“考核”、“面子”、“形象”等“工程”的需要，实际操作中，往往以各种有利于发展当地经济的借口，而成为事实上土地流转的强行推动者。

调查中，我们发现，越是距离区域性中心城市近的地方，政府强行推进土地流转的行为越突出。因资金饥渴，把引资作为发展头号任务的地方政府，出于种种考虑，对外来大规模投资项目的用地需求，往往无原则地屈从，根本不考虑相关农户的意愿、不征求相关农户的意见就把土地流转了。为了促进相关项目的尽快落地，尽快产生效益，不惜利用行政权力和手段，强行解决土地使用权问题。还有的地方政府，把土地流转作为增加当地收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，低价从农户手中征用土地，再以招拍挂的形式高价拍卖出去，从而赚取巨额价差。农民的话语权，正当“受益权”难以诉求，致使政府决策落实不力或者效果不佳，甚至造成民怨，影响社会稳定。

农户作为承包责任田的主体，具有是否流转所承包土地的使用权、以何种条件、何种价格流转、流转多少的决定权和流转的收益权。调查中农户不满意政府越位的最主要原因是，因政府参与导致流转的土地价格严重背离土地市场化流转的均衡价格，严重损害农户利益。调查中，86.52%的农户认为，最不愿碰到也是最怕碰到的事情就是政府因特定经济利益关系，强行推动土地使用权的流转。

政府以行政强制力强行推动土地流转，必然造成资源配置、“用益物权”的扭曲，也很难达到提高农业现代化水平，提高农民收入的应有水平。这一方面是因为农业具有较强的正外部性，农业发展亟需政府的强力支持。另一方面是土地流转因机制不完善所导致的市场失灵亟需得到的是政府的“亲善型”干预，而不是“市场替代型”干预。

(二)政府缺位

政府缺位是指本来应该由政府生产和提供的公共产品和服务，政府不作为，提供不足或者根本没提供。调控人角色缺位。改革开放初期，家庭联产承包责任制实现了农户在土地使用方面的低层次公平，而在此制度设计下的农户分散、小型化的农业生产与经营模式确实提高了农业生产效率，实现了相对公平与效率的统一。随着市场经济的发展，随着我国社会保障体系向农村的拓展和深入，土地作为农户最基本生活保障的职能开始弱化，一部分农业劳动力开始向二、三产业转移，并最终出现了部分农户无田种、部分农田无人种的制度失衡。构建基于农村土地承包权与经营权相分离的新的制度均衡，要求政府也只有政府承担起调控人的角色职能，切实建立起一套完整、规范的土地流转程序。从调查结果看，我国有关土地流转的法律法规缺失严重，土地流转中的利益分割缺乏权威界定，纠纷处理缺乏依据。在土地流转中，转出转入双方多是口头协议(占74.36%)，包括签订正规合同的(占 11.83%)，普遍存在着条款不全面、用词不规范、权责利不具体等，纠纷产生后难以处理。

公益人角色缺位。政府是社会公共产品的提供者，是社会福利最大化的首要促进者。市场经济条件下，交易双方利益边界的精确性和社会公共物品的非竞争性非排他性特点，导致市场对社会公共产品完全失效，加上市场外部效应导致的私人与社会在成本和收益上的偏离，共同决定了作为社会公益事业内涵的公共产品必须也只能由政府这一公益人来提供的本质特征。就土地流转主体而言，尽管我国相关法律法规规定以村委为代表的基层经济组织是土地所有权人——国家的代理人，在调查中，我们发现，事实上真正行使这一职权的组织却是村民小组。不管是法律上的村委还是事实上的村民小组，在农户土地流转的具体行为中，都在想方设法追求自身利益的最大化。土地流转信息的不对称，导致单个农户很难按理想的价格流出或流出土地，导致在土地流转中因投机引发的土地向特定人集中，损害农户利益的行为时有发生。调查资料显示，82.75%的县没有专业的土地流转服务部门，84.53%的县没有建立权威的土地流转动态信息库，87.93%的地区没有专门的土地流转纠纷仲裁部门，84.83%的农户认为政府公益人角色缺位。

保护人角色缺位。在目前的土地流转中，一般的个体农户处于弱势地位，尤其是在土地价值信息的严重不对称，或者信息来源渠道狭小等使得其谈判能力极差最终影响其正当利益的实现。作为农村社会保障体系的构建者、促进者和实施者，政府在这方面的缺位直接导致了土地在农户心目中“命根子”的观念根深蒂固，出于土地转出后在城市无法立身，农村也没了“最后屏障”，可能成为“流民”的顾虑而不愿转出承包地的使用权。从调查情况看，正是社会保障体系的不完备，13.72%农户出于用土地养老、防老的目的，无论如何也不会转出自己承包地的使用权。69.76%的农户认为，只有政府建立起了包括养老在内的各项保险之后才会考虑转出自己承包地的使用权。

(三)政府错位

政府错位是指政府出于特定经济关系考虑，纵容、无视甚至支持土地流入方改变用地用途的行为。当前，我国有关土地流转方面的事务并没有明确的专门管理机构。鉴于政府部门管理职能的交叉重叠性，土地流转的成效与政绩又直接挂钩，导致在风险与利益共存，没有严格、系统监督的情况下，在土地流转的具体实践中，受部门利益的引诱，相关部门利用强制性权力扭曲土地流转机制，一方面不作为、不落实土地流转的倾向普遍存在，另一方面政府越权，以土地流转的名义强行征地、卖地等违法违纪行为的屡禁不止。

作为粮食主产区的地方政府，其最突出的职能也是其作为社会福利最大化促进者的首要责任就是确保流转土地的农业用途，承担起确保国家粮食安全的职责。而一些地方政府以种种加快区域经济发展的理由为借口(某地提出的“宁可病死，不能穷死”的口号就是典型代表)，对改变土地用途的行为疏于管理，监督不严，甚至行为失范，由政府主导将农业用地变为开发区、建设用地等，屡屡挑战国家18亿亩耕地红线。从调查结果看，55.72%的农户认为政府错位，因政府错位，导致31.24%的流转土地“去粮化”、“非农化”。

政府职能的核心内容，是提供公共产品、公共福利和公共服务，政府错位的实质是政府成了有明显逐利倾向的经济体。当政府成为经济主体之时，其权力空间就成了一个难以衡量和制约的领域。在市场失灵的情况下，政府干预是“看不见的手”，而进入市场的权力被喻为“看不见的脚”，在“看不见的脚”的践踏下，“看不见的手”甚至会演变成为“扒手的手”。

四、粮食主产区加快家庭农场发展的政府行为取向

关注并及时有效解决粮食主产区土地流转过程中的问题是发展家庭农场等新型农业生产组织，提高农业生产效率，加快实现农业现代化的必然选择，也是负责任政府的首选方向。

(一)政府抽象行为的明晰化

政府抽象行为的明晰化是指中央政府和省级政府作为制度设计者行为的明晰化，市县乡政府法律法规、政策及相关文件精神贯彻落实者行为的明晰化。制度变迁过程理论认为，制度变迁中行为主体的初级行动集团及次级行动集团地位从总体上决定了其在制度变迁中的行为模式，初级行动集团的决策“支配了安排创新的过程”，且“启动了安排创新的进程”，次级行动集团“作出一些能获取收入的策略性决定”，“帮助初级行动集团获取收入”。新中国成立之初，我国中央政府拥有绝对权威，地方政府对中央政府的决策只能义无反顾地执行。改革开放以来，以分权为特征的政治环境的改变，使得省级政府具备了初级行动集团的部分特征，即具备了中央政府机关全国性法律法规制定权下的地方法规制定权。市县乡政府次级行动集团的地位特征变化不如省级政府明显，其主要角色地位仍是贯彻落实初级行动集团的决策，即确保国家、本省出台的相关法律、法规的贯彻落实。

目前，我国有关土地流转的法律法规相当有限，操作性也差。1988年《宪法》修正案规定“土地使用权可以依照法律规定转让”，同年修改的《土地管理法》指出“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法，由国务院另行规定”。2001年12月30日出台的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，只是全面阐述了党的农村土地流转政策。《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，明确了农村土地承包经营权流转的相关利益主体、流转方式的具体内容和法律效力、流转合同的签订及其管理等。2009年6月27日，十一届全国人大常委会第9次会议通过并于2010年1月1日正式实施的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，给出了农村土地流纠纷处理的明确处理原则。近几年来，各省政府都出台了本区域内农村土地承包经营权流转的具体意见。但总体来看，相关规定不尽完善，土地流转的程序法、管理法尚未出台。

土地流转急需国家出台权威、统一的流转法律规范，对流转中相关程序、主体、方式、增值收益、用途等做出整体性制度设计与安排。中央政府作为全国性法律法规制定者，应尽快明确土地承包权、经营权的法律地位，并在此基础上明确经营权“用益物权”的法律地位，从法律层面上作出土地承包权、经营权两权分离的制度安排，把实践中产生并为广大农户普遍接受的国家公权力主体和集体组织的调控和推动作用法律化，以最小的立法成本推动农村土地流转。用国家法律和中央政策明确界定基层政府在土地流转中的地位和作用，明确农村土地流转中公权力和私权力行使的原则、范围、程序及相关法律责任以达到促进参与主体行为规范化的目的。

(二)政府具体行为的规范化

政府具体行为的规范化是指市县乡政府根据自己在制度变迁中的角色，切实承担起自己本应承担的职能并规范化运作。市县乡政府应根据当前农村土地流转的具体实际，调整、规范自己的行为准则，切实承担起在新的制度均衡方面的责任。创新土地流转引导机制，提升流转规模。一是加强对农民的文化教育与职业培训，提高其外出就业能力和向二三产业转移的能力。引导土地流出农户与流入农户建立利益相关的联盟机制，将流入农户利益与流出农户利益捆绑在一起，确保流出农民的收益，提高其转出承包地经营权的积极性。二是大力发展农民外出就业中介服务组织，为农民提供就业信息，推荐就业等服务，弱化土地作为农户最基本生活保障的职能，提升土地流转规模。

创新土地流转市场主体培育机制，增强对土地流转需求的规模效应。制定有效措施，引导土地向懂技术、会管理、善经营的专业农户集中。制定财政支农资金和项目向农业规模经营主体倾斜的具体办法。设立家庭农场专项发展基金，大力培育新型农作物种植户向规模化发展。建立涉农部门和专业农业技术人员与农业规模主体联系制度，帮助解决其技术难题，提高经营效益。

创新土地流转社会保障机制，解除农民后顾之忧。组建土地流转仲裁机构，对土地使用权流转中的纠纷进行仲裁，积极做好土地使用权维权工作。建立保护土地流转的风险防范基金，一方面保障土地出让人的基本权益，用于失地农民就业、创业需要，另一方面抵御订单农业遭遇的自然和市场风险。政府与金融机构联手，组建专项基金，破解土地流转中的资金瓶颈并防范资金风险。构建农村劳动力向非农工种的稳定转移机制。为土地流出户自主创业提供优惠条件。逐步完善包括农村养老保障制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度在内的三项保障制度。

创新土地流转协调服务机制，促进农村土地有序流转。一是建立健全开放、公平、竞争、有序、规范的土地流转市场，充分发挥其在土地供给主体之间的媒介和桥梁作用。二是建立健全市、县、乡、村四级土地流转服务组织。政府应积极引导，或者直接参与组建土地流转中介组织，为流出、流入农户或经营者提供供求信息，降低流转成本，提高流转效率，加快土地流转的市场化进程。三是建立健全农村土地流转交易平台，为土地供求双方提供有效、便利的沟通渠道，构建统一的土地流转市场。

创新土地流转约束监督机制，确保基本农田土地用途不改变。鉴于粮食主产区耕地对国家粮食安全的极端重要性，对流转土地改变用途的，要实行更加严格的许可制度，加强监管。一是建立农业用地分类定级管理，加快基本农田普查，切实落实具体地块，制定耕地保护规划。对此类田地，决不允许变更土地用途。二是对占补平衡中补充的耕地，切实落实国土资源部门与农业部门等部门的联合确认制度，杜绝投机行为。三是建立健全市县乡三级联动的土地流转动态管理制度，建立土地流转档案，对流转土地进行全方位“身份”管理、跟踪管理，确保土地规划用途不改变。

(三)政府程序性义务的常规化

政府程序性义务的常规化是指市县乡政府程序性义务的积极履行。农村土地流转中参与各方的程序性权利对应着政府的程序性义务，相关各方程序性权利的缺失说明政府程序性义务的履行不是很到位。市县乡政府应建立强有力的土地流转工作领导小组，统筹区域内的土地流转工作。领导小组要明确分管领导、组成部门，配备专兼职工作人员，深入基层、深入农户广泛调研，研究制定并适时修正本区域土地流转工作细则，对有关部门的工作进行日常监督和考核。

建立健全政府部门工作责任制度和规范化的工作机制，严格考评制度，确保政府程序性义务的积极履行。制定规范、科学的考评办法，确保在土地流转的具体实践中，相关部门各司其职，积极提供诸如规范性流转合同文本、土地流转过程中的信息汇总与发布义务、告知义务、解释义务、倾听义务、指导义务、政策咨询与研究、档案管理和纠纷裁定义务等等，公平维护相关各方的利益。尤其是在流转申请阶段，要确保相关部门组织专人认真审查，符合条件的才能进入土地流转市场进行流转，并确保土地规划用途不改变。

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