当下中国政治包容的政治功能

郝宇青

（华东师范大学政治学系教授，上海200241）

自2007 年亚洲开发银行首次提出“包容性增长（inclusive growth）”①包容性增长的原始意义在于“有效的包容性增长战略需集中于能创造出生产性就业岗位的高增长、能确保机遇平等的社会包容性以及能减少风险，并能给最弱势群体带来缓冲的社会安全网。”最终目的是把经济发展成果最大限度地让普通民众来受益。它倡导机会平等的增长，其最基本的含义是公平合理地分享经济增长。这一概念之后，它便迅速进入到中国，并被纳入到了主流话语体系之中。2009 年11月，胡锦涛在亚太经合组织第十七次领导人非正式会议上首次倡导“包容性增长”。2010 年9 月16 日，胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上，发表了题为《深化交流合作，实现包容性增长》的致辞。他在致辞中充分阐述了中国对“包容性增长”的认识和实现“包容性增长”的主要途径，并指出：“中国是包容性增长的积极倡导者，更是包容性增长的积极实践者。”②胡锦涛：《深化交流合作，实现包容性增长--在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞》，www.news.cn2010-09-16.这充分表明“包容性增长”理念已上升为中共的执政理念，它已经并将继续深刻影响着中国未来的发展走向。

正是在包容性增长在中国“热销”这样的背景下，“包容”一词也迅即成为热词，不论是官方还是民间都表现出了对它的偏爱。例如，在2011 年11 月2 日，北京市公布了由广大市民参与投票而确定的“北京精神”，“包容”即是其中的一项重要内容；③崔红：《“北京精神”正式发布：爱国 创新 包容 厚德》，《北京晨报》 2011 年11 月3 日。在2011 年11 月召开的中共上海市委第九届委员会第十六次全体会议上，则把“包容”作为上海市文化建设的四个价值取向之一。①俞正声：《在九届市委十六次全会上的讲话（2011 年11 月12 日）》，《解放日报》2011 年11 月14 日。

之所以会出现这种情况，大概和当下中国特殊的国情紧密相关。我们知道，经过30 多年的改革开放，我国在政治、经济、文化、社会等各个领域都取得了举世瞩目的成就。但是，在这些成就的背后，我们也承认仍然存在着一系列的结构性矛盾，例如：经济结构不够合理，发展不均衡；分配领域的不公正导致了贫富差距拉大；城乡之间、地区之间的二元结构性矛盾突出；社会结构的分化与固化的矛盾并存；贪污腐败现象、官僚主义作风严重，以至于政府公信力下降；社会风气不正，社会充满着怨气、戾气等不良社会心态，②官方媒体《人民日报》对此种现象给予了关注，见马龙：《社会戾气为何难消》，《人民日报》2013 年1 月15 日。中国社会科学院社会学研究所发布的2012 年度《社会心态蓝皮书》显示，我国社会的总体信任指标在2012 年进一步下降，已经跌破及格线。蓝皮书认为，中国目前社会的总体信任进一步下降，人际之间的不信任进一步扩大。只有不到一半的人认为社会上大多数人可信，二到三成信任陌生人。群体间的不信任加深和固化，表现为官民、警民、医患、民商等社会关系的不信任，也表现在不同阶层、群体之间的不信任，从而导致社会冲突增加。越来越多相同利益、身份、价值观念的人们采取群体形式表达诉求、争取权益，群体间的摩擦和冲突增加。（张然：《社会信任度下降，“情绪反向”值得警惕》，《京华时报》2013 年1 月8 日。）等等。而所有这些都是和我国构建社会主义和谐社会的目标相背离的。正因为如此，虽然“包容性增长”一词最初包含着更多的经济层面的含义，因而“包容”一开始也就更多地是指经济层面的包容，但是，它一经进入中国语境之中，便和中国的国情、党情发生了联系，和构建社会主义和谐社会的任务发生了联系，因而“包容”也就具有了政治的内涵。

在这里，笔者仅就政治领域的包容（即政治包容）在当下中国所具有的政治功能谈谈自己的认识和看法。

一、从宏观政治层面看，政治包容可以增强我国政治体制的容纳能力和适应能力，促进社会政治的和谐与稳定

对于当前的中国来说，恰如邓小平所说的那样：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”③《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993 年版，第284 页。其实，这句话隐含着一个重大的社会背景，即我国处于一个急剧变迁的现代化进程中，而急剧的现代化进程不仅仅只是瓦解了原有的以计划经济为特征的经济秩序以及由此而带来的经济增长，而且还使得原有的社会秩序、政治秩序也会发生变化。或者说，一方面是经济领域的快速发展，另一方面则是出现社会政治领域的诸多乱象，例如，近年来，各种各样的社会矛盾和冲突都呈现出不断增加的趋势。正是在这样的诸多蕴含着不稳定、不和谐的社会背景之下，迫切需要社会的和谐与稳定。因为只有有了社会政治的和谐与稳定，才能有效保障经济发展的效益。问题的关键是如何实现社会政治的和谐与稳定？

以色列政治学家S.N.艾森斯塔德指出：“现代化需要社会所有主要领域产生持续变迁这一事实，意味着它必然因接踵而至的社会问题、各种群体间的分裂和冲突，以及抗拒、抵制变迁的运动，而包含着诸种解体和脱节的过程。因此，解体和脱节构成了现代化的一个基本部分，每一个现代和现代化社会都必须对此加以应付。”④S.N.艾森斯塔德：《现代化：抗拒与变迁》，中国人民大学出版社1988 年版，第23 页。这也就是说，要避免社会冲突和分裂，关键在于一个社会能否产生容纳持续变迁能力的制度框架，能否孕育出一些化解冲突的有效手段和机制。而这些方法和机制的目的就是：“用以处理这些不断变化着的问题和随之而来的协调、调节和整合的复杂问题。”⑤S.N.艾森斯塔德：《现代化：抗拒与变迁》，中国人民大学出版社1988 年版，第43-45 页。那么，化解冲突的有效手段和机制即可以看作是政治包容。

在当下的中国，一方面，出现了社会结构的分化和利益的分化，形成了强势群体和弱势群体等不同的利益群体，这可以说是现代化进程中不可避免的现象。但是，另一方面，这些不同的利益群体之间又存在着矛盾和冲突，而且有时候这些矛盾和冲突又表现得十分剧烈。如果任由这些矛盾和冲突发展，那么将会产生难以预料的后果。因此，为了不至于出现不同的利益群体之间在矛盾和冲突中两败俱伤，进而有损于整个国家的利益的情况，不仅在国家层面要创设出有效化解社会矛盾和冲突的方法和机制，⑥艾森斯塔德认为，这些方法和机制主要包括两类：“一类是建立某些比较有效的制度框架和能够调节它们的组织，并提供充分的行政服务与指令来调节不同群体间日益增长的冲突。另一类是拟定出为维护产生于这个制度框架之中的各种规章与指令的大多数人所能接受的价值观与象征。”S.N.艾森斯塔德：《现代化：抗拒与变迁》，中国人民大学出版社1988 年版，第43 页。而且要求不同利益群体都要形成一种政治包容的价值与观念（当然，国家也有责任提供这样的价值与观念）。

在我国，所谓政治包容，是指不同民族、不同阶层、不同利益群体之间在利益冲突时，冲突双方通过政治谈判、协商，彼此做出让步，以达到缓和矛盾的目的的一种行为方式。它是把社会作为一个共同体为前提的，以彼此间的相互宽容作为基本的出发点，根据社会共同体认可的规则，通过彼此间利益的让渡来解决社会矛盾与冲突的一种社会调节机制。政治包容作为一种化解社会矛盾与冲突的利益协调机制，体现出了基于政治智慧之上的主动性和坚持原则基础下的灵活性。通过政治包容的方法与机制，不仅可以使不同的利益群体在彼此尊重和承认的前提下，在现实的政治体制的框架内，经过谈判和协商而达成共识，从而避免动辄采取极端的方式解决社会矛盾和冲突的情况出现，并达到有效化解社会矛盾和冲突、矛盾双方和谐共存的目的，而且可以由此而彰显出政治制度的弹性，增强政治体制的容纳能力和适应能力。这可以说是政治包容保证了我国现代化建设的顺利进行，保证了有效的政治发展和政治变迁。正如有学者指出的那样，政治包容并不是退让放弃，而是一种明智的合作，是在充分尊重双方的基础上的理性选择，是从国家发展大局出发的一种政治宽容和政治气魄，是社会和谐稳定发展的良性润滑剂、减震器、“镇定剂”和调节剂。①刘勇：《社会冲突视阈中的政治妥协》，《理论探讨》2010 年第3 期

二、从微观政治层面看，政治包容可以有效化解官民关系的紧张

经过30 多年的改革开放，微观政治领域发生了较为显著变化，已经出现了一种不良的政治现象，即官民之间的关系紧张。可以说，官民之间互不信任，相互对立，甚至彼此敌视的情况在当下的中国已经成为一种较为普遍的现象。

从一定意义上说，官民关系的好坏主要取决于官，因为在我国全能主义政府并没有发生根本性的改变的情况下，“官”作为一个掌握着公共权力、公共资源的强势群体，在整个社会政治生活的运行中仍然发挥着强大的领导、管理等政治职能。尽管近年来一直在倡导向“服务型政府”的转变，但是转变的效果并不太明显和理想。本来，官员手中的权力是人民赋予的，官员理应是“人民公仆”，但是，在不少官员那里，他们经常把手中的公权力私有化，甚至变成了自己的特权，“人民公仆”的观念几乎荡然无存，“为人民服务”的意识不是异化为“为自己服务”，就是异化为“人民为我服务”；他们经常把自己看作是高出民众一等的“精英”，在情感上是与民众隔膜的，不相信民众，因而对民众以及民众的利益诉求和利益表达等表现出一定程度的鄙夷和不屑，有时他们径直以对立的眼光把民众看作是“刁民”，在处置民众的利益诉求和利益表达时更加倾向于运用强硬的手段；他们甚至把自己看作是与民众存在着不同的利益的特殊群体：国家、政府是他们的，他们就是国家，就是政府，而民众则是国家、政府的对立面，而按照这样的逻辑推演，只能得出如下的结论：官民之间的利益是根本对立的。在现实的社会政治生活中，就不乏有这样的事例。例如，在2009 年6 月，当“中国之声”记者就河南天荣置业有限公司违规用地、村民上访一事到郑州市规划局采访时，该局一位副局长逯军却质问记者：“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？ ”②任磊萍、何岩：《郑州官员惊人语：替党说话，还是替老百姓说话?》，中国广播网2009-06-17。这一句话之所以被评为2009 年的十大“雷语”之一，就在于它典型地反映了官民关系恶化的现实，折射出了部分官员头脑中与民众对立的不健康的思想意识。再如，在2009 年12 月初，河北省承德市牛圈子沟镇党委书记史国忠在面对上访群众时，竟然说出了这样一句话：“一楼二楼别去啊，要去就去（跳）五楼。”③王楠：《2009 年雷人官话频出，专家评官员思想待转变》，http://www.sina.com.cn，2009-12-16。这句话同样被评为2009 年的十大“雷语”之一，究其原因，其实就在于它反映了部分官员根本不把老百姓的利益、甚至生命放在心上。

毫无疑问，以这样的官识与官德，是不可能形成和谐的官民关系的，而这不仅不利于社会主义和谐社会的建设，而且无法保证社会主义政治、经济现代化的顺利进行，当然也无法实现中华民族的伟大复兴。因此，对于当下的中国来说，化解紧张的官民关系已经成为政治领域一项非常紧迫的任务。而要完成这项任务，政治包容就是化解紧张的官民关系的重要策略、方法和手段。

在某种意义上说，紧张的官民关系的形成就在于部分官员缺少政治包容的理念。有鉴于此，对于官员来说，最为紧迫的就是要转变观念，培育和养成政治包容的观念和价值。首先，官员必须树立官民平等意识，这可以说是政治包容的前提。没有平等就谈不上政治包容。紧张的官民关系就是由于官员的趾高气扬、颐指气使，把自己看作是可以操纵一切的强者，在自己的心中根本没有群众，根本不把群众看作是平等的政治主体等原因造成的。因为不尊重民众的官员是不可能得到民众的尊重的，官民关系的不和谐也便因此而难以避免。因此，官员必须放下所谓的“身段”（其实，这“身段”是因为官员手中掌握着公共权力和公共资源所形成的，因而可以说是民众赋予的），真心实意地尊重民众，尊重民众的权利和利益。官员不是高高在上的，而是与民平等的。那种基于怜悯而关心民众的情况，决不能看作是包容，因为那是官员仍然把自己放在了政治的、道义的高地上了，其中仍然缺乏平等的内核。其次，官员必须相信民众。可以说，信任是彼此双方包容的基础。在当下的中国，紧张的官民关系的一个突出表现就是官民之间的互不信任。在这种情况下，官民之间就很难有彼此间的包容。在现代西方的政治生活中，民众可以对权力以及掌握权力的官员抱有怀疑的态度，而官员却对民众不敢有些许的怠慢，不然的话，官员的乌纱帽就可能不保。然而，在当下的中国，官民之间却陷入了深深的互不信任的怪圈之中。民众不信任官员尚可以理解，这是对权力的一种天生的怀疑使然，但官员不信任民众就难辞其咎了。而且，恰恰正是官员对民众的不信任成为官民关系紧张的根源之一。因此，对于官员来说，只有相信民众，给予民众以信任，反过来才能赢得民众的信任，才能建立彼此包容、和谐的官民关系。第三，官员必须承认利益、价值的多元特征，且不要认为自己是永远正确的。正如和谐必然是多元条件下的和谐一样，包容也是多元性的包容。虽然在我国官民的根本利益与价值是一致的，但是并不能因此而否认具体利益与价值的多元性。然而，不少官员并不承认利益与价值的多元性，甚至把自己看作是社会利益与价值的化身，把自己看作是社会秩序的代表者，把自己看作是唯一正确的。其实，这既是对民众具体利益与价值的否定，也是对民众利益与价值的不包容。而从本质上看，这一方面反映出官员的专横与霸道，①美国政治学家布热津斯基曾经指出：一个狭隘的、排他的种族或群体，他们更倾向于接受政治上的善恶二元论的思想观念，倾向于否认社会状况的复杂性，倾向于接受对社会进行总体性改造的观念，因而他们在很大程度上是拒绝政治上的包容的（兹比格涅夫·布热津斯基：《大失控与大混乱》，中国社会科学出版社1995 年版，第62 页）。另一方面又反映出官员在面对民众时缺乏自信。第四，在行政过程中，官员要端正态度，明确自己是为人民服务，而非管制，要学习妥协与谈判的技巧。特别是在处置官民矛盾和冲突时，要多使用柔性的手段，避免动辄采用强制性手段解决问题的极端化倾向，否则，只会把民众逼到无法忍受的地步，从而走向极端的道路。或者说，正是官员的不包容导致了民众的不包容。正如一位学者指出的那样：人们一旦进入“低位反抗者心态”，“就会失去妥协的能力”。②寇延丁、袁天鹏：《可操作的民主：罗伯特议事规则下乡全纪录》，浙江大学出版社2012 年版，第190 页。这种情况最终只能导致官民关系的恶化和对立。即使运用强制手段带来了稳定，但这样的稳定是不可靠的、也是不能持久的。有学者即指出：一个没有信任、无法实现合作的社会，将是一个脆弱的社会。只有信任成为连接政府、社会和个人的纽带，形成彼此的合作，才能造就一个健康有序的社会。③史哲：《能合作的国民才是稳定的基石》，《南方周末》2011 年3 月17 日。这就要求官员要有足够的包容精神，在平等的前提下，达成与民众的妥协。民众看到了政府和官员的包容，他们也会采取包容态度，官民关系也将因彼此的包容而变得和谐。

三、从社会层面看，政治包容可以促进公民社会的发育与成长

所谓公民社会，按照亚当·福格森的理解，它是从国家中分离出来的自主领域。这一分离的过程，即从简单的、以部落为基础的军国主义社会，发展成为复杂的商业社会，反映了人性的进步。尽管这一社会分化的过程将会导致冲突的增加和社会结构的削弱，但是，由于“公民社会具有强烈的‘公民性’内涵，它有潜力建立一个新秩序，这个新秩序要求权力和职位的分散、法治和自由的（如宽容）情操，在保护人们及其财产的同时又不要求对朋友和阴谋小集团的义务。”他认为，“公民社会指的不仅仅是任何类型的非正式或私人的社会关系，这些在所有的社会里都是存在的。它还具有道德的指向，其规则遵循这样一种关系，即使匿名的社会交易成为可能。”同时，在福格森看来，公民社会的形成有一个重要的前提条件，即公民社会与一个良好的政府唇齿相依。而且从其功能来看，即使因社会分化而存在着潜在的冲突的可能性，但它能够有效化解冲突，并促进社会整合。④凯特·纳什、阿兰·斯科特主编：《布莱克维尔政治社会学指南》，浙江人民出版社2007 年版，第232 页。

以此反观当下中国社会发展的状况，则可以得出这样一个基本的结论：我国的公民社会尚未形成。已如前述，不少官员都缺乏包容意识、规则意识、责任意识，政府全能主义观念依然浓厚，在行为模式上更倾向于极端化的、运动式的措施和手段。而在官员这种观念和行为模式的制约下，公民社会迟迟得不到发展。尽管我国已经进行了市场经济改革，但是，正如经济学家吴敬琏指出的那样，由于政府对经济生活的干预和国有经济对市场的控制，中国在20 世纪末建立起来的市场经济初步框架还存在很大缺陷，①吴敬琏：《我国经济体制改革误读顶层设计》，《21 世纪经济报道》，2012 年5 月5 日。而这也在一定程度上制约了公民社会的发育和成长。

从一定意义上说，公民社会得不到很好的发育和成长，和当下的中国缺乏政治包容的社会精神存在着千丝万缕的联系。因此，培育政治包容的社会精神可以促进公民社会的发育和成长。这是因为，政治包容的社会精神有助于培养成熟的、负责任的现代公民。政治包容的基础是尊重和维护公民的权利。②俞正声：《在九届市委十六次全会上的讲话（2011 年11 月12 日）》，《解放日报》2011 年11 月14 日。而在公民的权利得到切实的尊重和维护的情况下，才能在真正意义上培养出现代公民。那种政府大包大揽的全能主义，在实质上是忽视了、甚至是不承认民众的公民权利的。这种情况到最后只能造成民众权利和责任意识的淡薄，只能造就主动精神萎缩的“被动的公民”。而这样的公民往往会导致两种后果：一是在一定程度上加强了部分官员对民众的蔑视和不尊重，所以也就有了所谓的“刁民”论，也就有了官民关系的不和谐；二是在一定程度上加剧了民众行动的非理性色彩，以至于在当下的中国社会弥漫着仇恨、愤怒、怨恨、敌意等负向情绪，③王俊秀、杨宜音：《中国社会心态研究报告（2012-2013）》，社会科学文献出版社2013 年版，第19 页。而这不仅不利于社会团结，也不利于政府向服务型政府的转变。其实，这也就是所谓的“管得太多、太死”，只能落得个“管不好、管不了”的结局，但到最后还是要“管”。这样就陷入了一种恶性的循环之中：即使政府有意向服务型政府转型，但也无法从事无巨细的行政上的大包大揽中脱身，而民众也无法变身为现代公民。因此，要改变这种状况，就首先需要官员要有政治上的包容，尔后才会有民众的包容，进而才会有成熟和负责任的现代公民。而且由于政治包容承认并尊重利益与价值的多元，因而即使面对矛盾和冲突时，也会因各政治主体之间的相互尊重和承认，不会出现社会的断裂。恰如美国政治学家科恩所指出那样，“政治上成熟的人会寻求持中的解决方法，使冲突各方都得到一定程度的满意”。④科恩：《论民主》，北京：商务印书馆1988 年版，第184 页。可见，在政治包容及其所内含的规则的作用下，不仅可以有效化解社会冲突，进行社会整合，而且可以形成有机的社会团结。

综上所述，对于处于急剧社会转型之中的中国来说，政治包容所具有的政治价值是毋庸讳言的。然而，我们必须明白的是，由于在我国的政治传统里，一直缺少政治包容的内容和实践，即使到了今天，政治包容仍然处于缺失的状态之中，这在一定程度上加大了培育政治包容精神的难度。但是，为了我国社会主义现代化建设事业的伟业，为了我国完成向现代社会的顺利转型，为了我国早日实现法治化、民主化的进程，这个困难无论多大都要克服，除非我们不以国家、不以民族为念。

需要说明的是，由于在我国政治生活中官员具有特殊的地位，政治包容观念能否确立和践行，主要取决于官员的态度和实践。因此，在走向政治民主化的进程中，首先要求官员转变观念，积极培育政治包容的精神。当然，民众也不能置身度外。

值得指出的是，在我国的语境中，长期以来一直把包容、妥协等看作是贬义的词语和行动，认为它们是不讲原则、不负责任的退让。其实，这是对包容、妥协的一种误解。事实上，恰恰正是因为政治包容对规则、责任的强调，才凸显了其特殊的政治价值。因此，对于这种情况，我们必须给予高度重视，并做好理论的澄清工作。