信访新走向“：多元化”参与的协同治理模式——杭州市“三位一体”信访工作机制的启示

刘家安

（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）

党的十八大报告明确提出:“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保证渠道。”进一步完善信访工作，更好地解决人民内部矛盾，不仅仅需要党和政府的主导，更需要人民群众的广泛参与和多方主体的协同治理，形成联动效应。近年来，我国群众的上访呈现出许多新特点，当前的信访工作还存在一些急待解决的问题，建立社会多方参与、协同治理的信访模式已经势在必行。

一、“多元化”参与的协同治理理论

罗西瑙是20世纪末兴起于西方的治理理论的主要创始人。他认为：“与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动。这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”世界各国对“治理”达成的基本共识是：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”当今时代，治理被各个国家广泛运用到实践当中，形成了诸多的流派。尽管大家对其具体表述不尽相同，但始终没有背离其核心思想：多中心治理——即国家与社会公众的协同治理。

治理理论也得到了国内学者们的深切关注。俞可平指出：“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。”随着经济社会的快速发展，我国不同群体间利益格局发生了重大的调整，利益主体及其诉求呈现多元化特征，这些都对我国政府的公共管理和公共服务提出了更高要求，治理作为一种改革思路对于重构我国政府职能具有重要的参考价值。

一些学者主张，在以政府为主体的基础上，政府、市场、社会相互之间可以形成一种多维立体治理结构，最终达到消解矛盾、增进共识、互相合作的目的，通过政府与社会的良性互动以及全面合作进而改善整个人类的福利。鉴于我国目前特殊的国情，许多学者从不同的角度提出将治理理论运用到我国政府管理的具体实践中，并对其必要性展开充分的论述。郑恒峰认为，“我国长期实行高度集中的计划经济体制，形成了‘全能主义政府’、‘无限责任政府’的管理模式，使得公共服务多元治理程度过低。所以要强化公众服务导向的协同治理理念，使政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，从而实现多元主体的共同治理。”张勤、张宏针对社会发展和民生领域的突出问题，也指出“应该大力推进以改善民生为重点的社会建设，突破政府垄断供给的格局，构建政府和社会的责任分工，开放社会公共服务市场，吸引其它性质的主体和民间资本进入公共领域，加快发展面向民生的公益性社会服务，更好推进经济社会协调发展，实现政府社会服务由单一服务主体向多元主体协同发展。”

杭州市信访局、媒体、公众“三位一体”的信访工作机制就是对协同治理理论的运用实践。杭州市政府通过开通电话专线、构建网络平台等多种形式，广泛听取民意，拓宽民众利益表达的渠道。同时，对一些关乎多方利益主体的复杂问题，在征求各利益相关方意见的基础上作出最终决策，取得“一决多利”的理想化功效。杭州市政府还积极与相关媒体合作，重大事项和决定及时公开报道，保障了民众的知情权。参与度的提升使民众感受到自身被尊重，感受到主人翁的地位，民生问题的有效解决使民众的满意度进一步加强。

二、杭州市“三位一体”信访工作机制及成效

（一）拓宽民众利益诉求表达渠道，着力改善民生

杭州市在政府主导下，积极吸收各类传播媒体共同参与而构建了一个顺畅、便捷的民众诉求表达网络系统。在这个系统中，大众传播媒介以它影响的广泛性和内容的丰富性弥补了政府部门可能存在的不足，它为公民提供了政治表达最迅速、最广泛、最丰富的渠道。除此之外，杭州市“三位一体”信访工作机制还开通了加强职能部门与公众之间沟通的互动平台，让公众自由充分表达自己的意见和建议，并且聘请专家对一些民生热点问题进行分析、解答，为政府部门及时化解民生难题起到重要的促进作用。例如，12345为杭州市市长的公开专线，市民通过拨打此电话可以及时、便捷地直接与市长进行联系沟通。此外，作为杭网议事厅两个重点栏目之一的“网上服务台”，也为网民提交自己的诉求提供了一个新渠道：网民通过网络表达自身诉求显得更自由、更大胆，减轻了以往上访时心理上的压力，因而使所诉事件更符合实际。对于杭州市信访局来说，通过网络更加快捷地对访民所诉事件归类、整理，提高了回应的及时性和处理方案的科学性。

杭州市在拓宽民众利益诉求表达渠道的基础上，对民生问题尤其关注。例如，2009年《直播12345》节目曾接到家住上城区宋城路的观众反映，说他们50多户居民，从来没有用过自来水，都是靠一口井维持日常用水，一到夏季，井常干枯，居民不得不走几百米路去打水。对此，市“12345”市长公开电话受理中心在南星街道召开了由上城区、水业、绿化、城管等部门的协调会，由水业集团投入了130万元，专门设立了一个泵站，把自来水管接到了每家每户，还上门办理一户一表的申请手续。

据统计，2010年杭州全市信访总量62513件（人）次，其中市本级 25368件（人）次，区、县（市）37145件（人）次，同比分别下降11.5%、8.6%、13.4%。这些数据有力地证明了杭州市信访局加强与社会合作互动、拓宽民众利益表达渠道、深度关注民生问题的做法是十分有效的。这种政府和社会合作的开放式信访工作，有助于解决群众对政府的信息不对称问题，拓宽群众的表达渠道。而多方参与机制的引入也有效避免了传统信访工作机制中以信访量的多少作为考评工作好坏的标准问题，使信访工作重点转移到有效解决民生难题的正途上来，访民的权益更好地得到维护，人民当家作主的地位也更好地体现出来。

（二）发展多元监督主体，提高政府服务意识

通过社会公众的参与合作，可以充分发挥多元主体有效监督的作用。杭州市除了“12345市长公开专线”以外，“12345连线”作为一个报纸专栏，主要以连续报道的方式将群众在12345电话里所反映的典型热点案例及整个解决的过程刊登出来，保证整个过程信息的透明度，加强与读者的联系，接受民众的监督。在无限责任政府的管理模式下，公众参与公共管理的几率很小，监督的缺失也容易造成懒政、庸政、对民众的回应迟缓等问题。而杭州市的这种做法，使民众参与进来，实现监督主体多元化，监督的开放性有效规避了相关行政人员工作过程中的漠视、拖拉现象。

与此同时，“杭州市长公开专线与市电视台综合频道互相配合，并要求《每日商报》积极参与，共同推出一档电视直播栏目，以现场连线、直面民生、专家解答、记者采访、现场办公、现场督办、受理反馈以及典型案例回放等多种形式报导群众所关心的热点问题”，增强了相关部门为民服务的意识。例如，“庭院改善是杭州市政府为民服务的一项民心工程。在工程进行伊始，许多媒体都给予关注，但随着工程的完工，其关注度就大大减少了，也没有考虑到相关的后续服务问题。因此，《直播12345》接到许多庭院改善后的小区百姓的投诉，大部分是反映工程队撤走之后仍有一些后续问题，跑来跑去都不知道该找谁处理。直播中，《直播12345》的电话直通社区、街道，区改善办督促相关部门尽力协调尽快解决，不让老百姓对这项工程有怨言，让民心工程更贴心。”

杭州市政府虚心接受多元主体监督、全心全意为民服务的举措，不仅使信访工作得以顺利开展，更重要的是让杭州市民切身感受到了作为被服务对象的幸福和满足。

（三）推进开放式决策，促进政府管理创新

针对上访所诉事件，社会广泛地参与讨论，民间智慧的聚集，提升了杭州市信访局的决策水平，突出了信访工作的本色，同时也促进了当地政府的管理创新。如，“杭网议事厅”运行以来，在网友当中树立起了权威的形象和良好的口碑，成为他们向城市建设和管理建言献策的首选平台。据统计，自“杭网议事厅”开通（2009年12月31日）至2011年6月底，频道总点击已达3560多万次，网民意见建议留言8500多条，“网上服务”处理网民提交的各种咨询、办事、投诉、建议、举报共计2601件，办结率也达99.2%以上。由于在反映社情民意方面发挥了积极的作用，中央领导高度肯定“杭网议事厅”这个项目，杭州也因此项工作获得国内第一次民间颁给政府的“倾听民意广纳百言奖”。

总之，近年来我国群体性事件多发，这与利益群体的诉求长期得不到应有的回应有着根本性的联系。在现实过程中，如果一些群体多次找政府反映问题而始终得不到放心的答复和解释，最终极易在集体上访过程中演变为上千名群众参与的暴力冲突。杭州市采取社会参与共同治理的方式，使当地群众的利益表达渠道得以畅通，他们可以通过直接或间接的方式与政府对话、协商，可以做到有效监督政府的行为。相应地，事情的迅速、有效解决缓解了当地群众的情绪，提高了群众的满意度，从根源上减少甚至避免了当地群体性事件的发生，维护了一方稳定。

三、杭州市创新信访工作机制的几点启示

矛盾多发的社会转型期，做好信访工作是必须要面对的事情。要解决好信访问题，一方面要保证信访渠道的畅通是前提，以使民情民意顺利合法上达；另一方面要改革完善旧的信访制度、创新信访工作机制是关键，使信访难题从体制机制的源头上得以合情合理合法地解决。为此，很有必要对社会参与协同治理的信访模式进行研究，合理设计构建此模式的基本路径，以求对走出转型期的信访困局有所帮助。

（一）积极搭建社会公众参与信访工作的平台

信访工作的宗旨是为老百姓排忧解难。信访部门主要应该提供以下服务：为信访人反映情况，发表建议、意见或者投诉请求提供便利条件；向社会公布信访工作机构的投诉电话、电子邮箱、通信地址、查询信访事项处理进展及结果的方式，公布与信访工作有关的法律、法规、规章、信访事项的处理程序等。信访工作不仅仅是一项单纯关乎政府部门本身的工作，它需要各个利益相关方的多重参与，所以信访部门应主动为公众搭建参与平台，拓宽多方沟通渠道。

首先，搭建参与的信息平台。充分利用各种现代传播媒介，包括电视、报纸、电话、网络等，一方面为访民反映情况、进行投诉提供方便；另一方面，及时将所诉事件的处理情况及结果公之于众，保证访民的知情权。

其次，搭建参与的资源平台。比如，增加一些区域信访点，需要投入一定的资金和相关的人力资源。

最后，搭建参与的制度平台。一是重构信访部门的绩效考评制度，改变以往职能部门内部自我考核的方式，采取“360度绩效评估”法，内部评估结合外部评估同时进行，将访民对处理结果的满意度作为主要参考指标；二是出台专门的制度法规，确保公众参与信访工作的有效性。

（二）全面建立联动机制，实现协同治理

杭州市“三位一体”信访工作机制以鼓励公众参与的方式充分发挥了普通公民在解决信访案件时的集体智慧。然而，广泛的社会参与意味着各方主体间的关系更为复杂。处理得好，可以起到协同善治的理想效果；处理得不好，不但老问题“悬而不决”，而且新问题也会纷至沓来。所以，在多方主体间建立起一种有效的“政府引导、公众参与、媒体协同”的联动机制，是很重要的。

1.信访事件处理过程中的多方联动。首先，政府牵头，相关职能部门积极配合，开通一些可以与公众直接对话的渠道。然后，政府加强引导，鼓励部分具有相同或相似利益诉求的群体在合法的基础上结成联盟。此外，各媒体要积极参与，如实进行跟踪采访报导。比如，“杭州市12345市长公开电话与《每日商报》、杭州电视台《直播12345》共同打造出了一个‘杭城全媒体维权联盟’，对群众向12345市长公开电话反映的消费维权诉求，由12345市长公开电话交办相关部门，记者跟踪采访，切实维护了消费者的合法权益。”信访部门在具体处理信访案件时，广开言路，多听取访民的意见和相关专家及普通公众的建议；通过媒体及时发布案件处理的进展情况，做到信息随时更新，确保信息透明度和公众知情权；对于一些涉及群体利益的重大民生问题，举办专场会议，实行听证制，要求相关利益主体方派代表参加，自由发表意见，并进行现场协商、调解，最终做出处理决定，通过媒体对外公布。

2.监督主体的多方联动。首先要加强民众监督。民众作为诉求和利益表达的主体，负有主要的监督责任，因为自身利益有没有受到侵害，多大程度上受到侵害，政府解决问题的态度如何以及对案情解决的结果是否满意等，都会有切身的体会，也最有发言权。有了掌握公开信息的公民的广泛参与，无形中可以给政府部门增添压力。当政府看到强大的公民团体时，便不得不改掉以往懒散、漠然的服务状态，转而积极热情地解决民生问题。加强民众的监督，要保证民众监督的程序化和合法化，可以通过立法等形式维护公众监督的权利；作为监督主体的民众，自身也要足够强大，可以建立维权联盟，并在这个小型公民团体内普及一些基本的法律知识，培养成员的修养和素质。此外，信访部门也应站在客观公正的立场上，做好配合及协调工作。其次要加强媒体监督。充分发挥电视、网络、报纸等多个媒体各自不同的优点，营造出强大的舆论监督氛围，以外在的呼声强制相关部门解决好、维护好民众的合法权益，使信访工作更加完善。

（三）全力培育公众参与信访工作的社会资本

约束信访工作开展行为的，除了一些法律、法规、契约等正式的制度以外，还有一些社会结构、价值观念、公民意识等非正式制度。“社会公众的共同参与，需要社会公众共建新的公众文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资本”。

达到社会公众参与、协同善治的效果，要求参与公众有较高的素质。那么，要培育公众参与信访工作的社会资本，实现信息共享是前提。只有政府信息公开，提高透明度，才能为互信奠定基础；当公众参与信访工作进行协同治理时，帮助其树立正确的利益价值观。全局意识的建立以及理性思维的倡导，都可以使参与公众的素质在一定程度上得到提升，并最终形成一股团结的力量；同时，鼓励部分群体建立联盟，使其在共同利益诉求的引导下，在小团体内部形成优良的品质和作风，这也是一种可以有效培育社会资本的手段。

［1］张剑锋.务必把“首问负责”、“限时办结”、“责任追究”三个制度落到实处——浅论构建信访工作责任追究体系［A］.江西省行政管理学会2009年年会暨江西省机关效能研讨会优秀论文集［C］：2009.

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