从党的几次重要会议透视中国政治体制改革

范会勋

（中共中央党校科社部，北京100091）

政治体制改革是中国改革开放的重要组成部分。在推进经济体制改革的同时，不断推进政治体制改革，是改革开放以来中国共产党坚定不移的战略方针。政治体制改革是全面改革的前导，是保障经济体制改革成果的关键，是衡量改革成败的要件。党的十一届三中全会及其以后的党的多次重要会议都在这方面做出了重要部署，它们见证了中国共产党积极推动政治体制改革的不懈努力。

一、十一届三中全会拉开中国政治体制改革的序幕

十一届三中全会是建国以来党和国家历史上具有深远意义的伟大转折。这次全会从根本上冲破了长期“左”倾错误思想的严重束缚，恢复了党的实事求是的正确思想路线，实现了我党思想上的伟大“拨乱反正”，并作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的伟大决定，开启了中国改革开放的崭新道路。全会公报虽然没有明确提出政治体制改革的任务，但其对以往体制弊病的深刻反思、对克服弊端的建议，以及对民主和法制关系的论述，都已包含有政治体制改革的初步思想，实际上拉开了中国政治体制改革的序幕。

（一）奠定政治体制改革的思想基础

纵观世界历史，任何大的社会改革，都要从思想领域的变革开始。改革首先要破除传统观念的束缚，要用开放的心态迎接新事物、新观念。党的十一届三中全会否定了“两个凡是”的错误思想，恢复了实事求是的马克思主义思想路线，进一步阐述了解放思想和实事求是的辩证关系，是党和国家在思想领域的一次伟大解放，为下一步的政治体制改革奠定了坚实的思想基础。全会果断地停止了“以阶级斗争为纲”，重新回到毛泽东对社会主义两类不同性质的矛盾的正确认识上。为适应工作重点的转移和改革开放任务的需要，就自然需要我们对原有强调阶级斗争功能的政治体制进行全面的改革。

（二）实现政治体制的重大拨乱反正

全会对长期存在于我国政治体制领域的党政企不分、以党代政、以政代企的突出弊端进行了认真分析，初步提出了解决弊端的意见，触及到了我国政治体制的根本问题。全会决定“健全党的民主集中制，健全党规党法、严肃党纪”，这是对“文化大革命”期间政治混乱教训的深刻总结，由此，着重提出了健全社会主义民主和加强法制的任务。全会按照十一大党章的规定，正式选举成立了由100人组成的中央纪律检查委员会。这些决定和举措，对于恢复党内民主、克服个人专权和加强党的自身建设都有重要的意义。从实践的角度看，全会本身就发扬了党的民主传统。在此次全会以及之前召开的中央工作会议的过程中，参会人员畅所欲言，敢讲真话，克服了以往的“一言堂”，不少同志还开展了认真的批评和自我批评，这是文化大革命期间从未有过的。所有这些都表明，党的高层政治生活已经开始走上正常化。

十一届三中全会虽然对政治体制改革没有作具体的论述，但实事求是思想路线的重新确立，为政治体制改革提供了基本的政治前提，实际上拉开了中国政治体制改革的序幕。会后不久，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中，集中分析了我国政治体制的主要弊端、产生根源、问题实质以及政治体制改革的基本原则，阐明了政治体制改革的必要性、长期性、紧迫性和艰巨性，标志着我国政治体制改革思想初步形成。

二、十二大设定政治体制改革总目标

中国共产党在十二大上确立了建设有中国特色的社会主义的根本指导思想，这事实上给中国政治体制改革设定了建设中国特色社会主义民主政治的总目标。报告的第四部分首次明确提出“政治体制”的概念，并强调要“继续改革和完善国家的政治体制和领导体制”，要健全党的民主集中制，使党内政治生活进一步正常化。十二大在政治体制改革方面的论述和之后的理论和实践的推进，为政治体制改革的全面展开做好了准备。

（一）提出建设高度社会主义民主的任务

这次大会的一个显著特点，是在提出经济建设目标的同时，提出要努力建设高度的社会主义精神文明和高度的社会主义民主。大会指出，建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一，这是过去从未有过的。大会还进一步指出，“我们一定要按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导体制，使人民能够更好地行使国家权力，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设。社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。”这是对政治体制改革和社会主义民主发展提出的新要求。报告再次重申了“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化”的原则。

（二）确立根本指导思想

邓小平在大会开幕词中提出“建设有中国特色社会主义”的指导思想，是整个新的历史时期改革开放和现代化建设的指导思想。这既是总结长期历史经验得出的基本结论，又是对十一届三中全会以来发展起来的社会主义现代化建设指导思想的新的理论概括。要建设有中国特色的社会主义，必然要求对原有的政治体制进行改革，兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。因此，提出建设有中国特色的社会主义的思想，也就为改革政治体制、建设社会主义民主政治提供了根本的指导思想。

（三）会后的全面动员

党的十二大和党的十三大期间，是我国的改革开放和社会主义现代化建设事业快速进展的重要时期。十二大之后，中国的改革逐步由农村转移到城市。形势的进一步发展，使政治体制与社会主义现代化建设不相适应的现象越来越突出。作为我国改革开放的总设计师，邓小平同志更深刻地认识到了这个问题，先后对政治体制改革的重要性进行了一系列的论述，为政治体制改革的全面展开做好了思想动员。

如果说1980年8.18讲话，邓小平对政治体制改革的论述更多地是侧重于理论上思考的话，那么在这一阶段，他的认识已完全出于对改革现实的反思。1986年6月10日，他说：“1980年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应提到日程上来。不然的话，机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，你这边下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”6月28日，他又指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”9月3日，邓小平在接见外宾时再次谈到，“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”9月13日，他指示：“改革总要有一个期限，不能太迟，明年党的代表大会要有一个蓝图。”

1986年9月十二届六中全会召开。会议指出，几年来中央着重提出政治体制改革，就是要在坚持党的领导和人民民主专政的基础上，改革和完善党和国家的领导制度，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制。这是一项非常复杂的工作，中央将经过充分调查研究，作出部署，有领导、有步骤地进行。随后不久，中共中央决定成立中央政治体制改革研讨小组，中央党校也成立了研讨小组，开始进行深入的调查研究，广泛听取了政协、群众团体以及其他各方面的意见，认真研究、反复论证，理论界也因此掀起了政治体制改革思想研究的热潮。中央研讨小组最终形成了政治体制改革总体设想的方案，经中央政治局原则上同意，提交十二届七中全会讨论。全会经讨论决定，同意将这个《政治体制改革总体设想》的基本内容写入中央委员会向十三大的报告中，提交代表大会讨论。

三、十三大勾画出全面政治体制改革的蓝图

党的十三大系统阐述了社会主义初级阶段理论，确立了党在社会主义初级阶段的基本路线，为进一步推进政治体制改革提供了重要的理论指导。大会强调，经济体制改革的不断深入对政治体制改革提出了更加紧迫的要求。但不管是搞经济体制改革，还是搞政治体制改革，都必须以社会主义初级阶段的基本国情为依据。在改革中一定要坚持而不能离开社会主义，同时更不能不顾我国的现实条件，盲目蛮干。党中央认为，政治体制改革的时机已经成熟。十三大报告以大量的篇幅对政治体制改革进行了论述，勾画出了全面政治体制改革的蓝图。

（一）确定政治体制改革的目标

报告指出：“政治体制和经济体制改革的目的，都是为了在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会生产力，充分发挥社会主义的优越性。也就是说，我们最终要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比这些国家更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。”“改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。这是需要长期努力才能实现的。”改革的近期目标是：建立有利于提高效率、增强活力和调动更方面积极性的领导体制。

（二）列举政治体制改革的主要内容

实行党政分开部分，对党政分开的含义和载体分别进行论述；下放权力方面，分析了权力过分集中的表现，下放权力的原则和重点；改革政府工作机构的亮点是，在总结上次机构改革的基础上，提出机构改革必须抓住职能转变这个关键；干部人事制度改革，首次提出要建立国家公务员制度；建立协商对话制度的建议是社会主义协商民主思想的初步萌芽；最后是加强社会主义法治建设，提出一手抓建设和改革，一手抓法制的著名思想。

从十二大到十三大，是中国政治体制改革理论和实践推进最快、最集中的时期。十三大对政治体制改革的突出贡献是比较系统地提出了政治体制改革的蓝图，它也是党的历史上对政治体制改革论述篇幅最长、最具体的一次党代会。十三大后，根据中共中央的要求，政治体制改革开始大面积展开。1989年春夏之交的政治风波和1989年下半年开始的东欧剧变，使国内的政治稳定上升为最重要的问题。政治体制改革也相应有所调整，这种调整也体现在十四大的政治报告中。

四、十四大对政治体制改革的局部调整

1992年春，邓小平南巡讲话的发表，标志着我国进入了加快改革开放和现代化建设的新的历史时期。党的十四大于1992年10月在北京召开。大会确立了邓小平建设有中国特色社会主义理论在全党的指导地位，概括了建设有中国特色社会主义理论的主要内容，明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。十四大报告指出，政治体制改革的主要任务是建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。

（一）政治体制改革的重新定位

邓小平建设有中国特色的社会主义的实质和目标，是要从根本上改变束缚我国生产力发展的经济体制，建立充满生机和活力的社会主义市场经济，同时相应地改革政治体制和其他方面的体制，以实现中国的社会主义现代化。报告在论述中国特色社会主义理论的主要内容时，关于发展动力提出：政治体制改革的目标，是以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治。

（二）以经济体制改革为中心

十四大确立的政治体制改革的目标与十三大报告的相关内容没有变，但最大的变化是不再提党政分开是政治体制改革的关键内容，主要内容改为对人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度等基本制度的完善。在报告中强调“建立社会主义市场经济体制，涉及到我国经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整”。政治体制改革要围绕建立社会主义市场经济体制这个中心展开。

与十三大报告相比，十四大报告对政治体制改革的论述有点分散，在三处都涉及到政治体制改革的内容，但不够系统。开始提完善基本制度，不再提党政分开，重点提政企分开。在对具体的基本制度完善方面提得也较为笼统。另外，把搞好社会治安开始列为政治体制改革的任务之一，强调治安和政治稳定的重要作用，这也是本次大会报告对政治体制改革进行调整的主要原因。十四大前后，由于国际和国内政治环境的变化，党和国家对改革实践的反思，政治体制改革步伐总体上开始放慢，改革更趋于理性，更注重系统化。

五、十五大提出依法治国的宏伟目标

党的十五大在我国政治体制改革的发展中占有非常重要的地位。十五大对建设有中国特色社会主义的跨世纪发展作出了部署，确定了政治体制改革跨世纪纲领，第一次明确提出了依法治国、建设社会主义法治国家的任务。

（一）提出建设有中国特色社会主义政治的任务

十五大高举邓小平理论（首次使用）的伟大旗帜，进一步阐述党在社会主义初级阶段的基本路线和基本纲领，并就建设有中国特色社会主义的经济、政治、文化作出全面部署，确定了跨世纪的宏伟蓝图。其中建设有中国特色社会主义政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。这就要坚持和完善工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度；发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家，实现社会安定，政府廉洁高效，全国各族人民团结和睦，生动活泼的政治局面。这是对邓小平政治思想的继承和发展，是指导我们下一步政治体制改革的总纲领。

（二）确立政治体制改革跨世纪行动纲领

十五大报告对政治体制改革的方针和原则进行了论述。它主要体现在三个必须上：必须坚持和完善人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体这个根本政治制度；必须把发展民主同健全法制紧密结合，实行依法治国；必须有利于增强党和国家的活力，保持和发挥社会主义制度的特点和优势，维护国家统一、民族团结和社会稳定，充分发挥人民群众的积极性，促进生产力发展和社会进步。

报告还对政治体制改革的主要任务作了详细的阐述。报告指出，当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实行政企分开，精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结。报告从健全民主制度、加强法制建设、推进机构改革、完善民主监督制度、维护安定团结等方面对政治体制改革的任务作了详细的阐述。

十五大在政治体制改革方面的突出贡献，是提出了依法治国、建设社会主义法治国家的任务，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。这既是我国社会主义民主法制建设发展的必然要求，又为政治体制改革提出了新的目标和方向。

六、十六大初步形成中国特色社会主义政治发展道路的思想

2002年10月召开的党的十六次代表大会对政治体制改革作出了全面部署，理清了政治体制改革的基本思路，提出了一些新观点，使政治体制改革思想逐步走向完善。

（一）中国特色的社会主义政治发展道路基本思想的形成

十六大报告指出“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。这说明自党的十一届三中全会以来，历经二十多年的探索，我们终于找到了发展社会主义民主政治的根本思路，即把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，这是全党对多年来社会主义民主政治建设实践的深刻总结。

（二）重新部署政治体制改革的内容

报告比较系统地论述了政治体制改革的九个方面：坚持和完善社会主义民主制度，加强社会主义法制建设，改革和完善党的领导方式和执政方式，改革和完善决策机制，深化行政管理体制改革，推进司法体制改革，深化干部人事制度改革，加强对权力的制约和监督和维护社会稳定。

（三）提出一些新理念

报告首次提出社会主义政治文明建设，并将它与建设社会主义物质文明和建设社会主义精神文明一起，确定为社会主义现代化建设的三大基本目标；首次提到“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”民主形式，完善重大决策的规则和程序，完善专家咨询制，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，实行决策的论证制和责任制。这里已经明显带有逐步培育协商民主的含义；提出“2010年形成中国特色社会主义法律体系”的立法任务；在“加强对权力的制约和监督”一部分，与十五大相比，由谈原则多变化为谈制度多，其中涉及要建立的制度就有六个：建立和完善巡视制度、实行多种形式的领导干部述职述廉制度、健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度、认真推行政务公开制度。

与十五大相比，十六大报告分九个部分对政治体制改革进行了部署，内容更详尽，一系列重要概念的首次提出，创新更为突出。党的领导、人民当家作主与依法治国三者统一思想的形成，使政治体制改革思路更为清晰，政治文明的提出，把政治体制改革提到了现代化建设的高度。

七、十七大完善中国特色社会主义民主政治发展道路思想

（一）对中国特色社会主义民主政治发展规律的认识进一步深化

用“中国特色社会主义民主政治发展道路”对“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”进行了高度概括。这说明，我党已找到了一条适合中国国情的政治发展道路。这一道理在十六大已初步形成，在十七大上进一步得到完善，党对中国特色社会主义民主政治发展规律的认识进一步深化。中国特色社会主义民主政治发展道路的提法也与大会主题“高举中国特色社会主义伟大旗帜”相吻合，是大会主题在政治方面的体现。

（二）更加重视基层民主

报告把基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度并列为我们要坚持和完善的社会主义政治制度。报告专门用一个小节论述“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”，这是对中国特色社会主义政治制度的扩展，是我们党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的生动体现。

（三）更加注重民主建设

大会把人民民主提高到一个新的地位，提出人民民主是社会主义的生命。扩大人民民主权利方面，增加了“表达权”的内容。党内民主方面提出三种制度：完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。

（四）明确提出要把政治协商纳入决策程序

现代西方学者提出的协商民主思想，是在以选举制度为核心的代议民主成熟发展的基础上，提倡在政治实践过程中引入协商机制，已经成为政治领域的一种新的理论思潮。因此，把政治协商纳入决策程序，不仅符合现代民主思想的发展潮流，也是党和国家实现科学民主决策的重要途径，是我国在发展协商民主方面的实质性努力。这将进一步提升我国政治协商机构的政治意义，为十八大社会主义协商民主的提出奠定了基础。

八、十八大政治体制改革思想的最新发展

（一）指导思想上的新概括

十八大报告把政治体制改革的指导思想新概括为一个定位、两个“必须”、三个“更加注重”。一个定位：政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。两个“必须”：必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。三个“更加注重”：要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。

（二）社会主义协商民主的提出

报告首次使用“社会主义协商民主”的概念，并明确指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，对健全社会主义协商民主制度进行了详细的论述。社会主义协商民主的提出，丰富了人民民主的实现形式，对于发展社会主义民主和社会主义政治文明，实现最广泛、最真实的社会主义民主具有重要意义，是党的十八大在政治体制改革方面最突出的理论创新。

（三）加强权力的制约和监督

报告提出“建立健全权力运行制约和监督体系”，确保权力在阳光下运行。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，国家机关按照法定权限和程序行使权力，推进权力运行公开化、规范化等，对于保证党和国家权力的正确行使，提升党和政府的公信力具有至关重要的意义。

党的十八大是在我国实现全面建成小康社会决定性阶段召开的一次重要大会。从总体上看，十八大报告能够直面我国当前各个领域存在的问题和危机，并对人们关注的道路问题作出了明确的回答：“不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路”，要坚持走中国特色社会主义道路，并对其进行了新的概括和诠释。十八大旗帜鲜明地提出，要坚定不移地继续推进改革，坚持走中国特色社会主义政治发展道路。十八大之后，新一届领导集体在全国范围内大力开展党风廉政建设，积极推动党的群众路线教育实践活动，充分显示了党要坚持推进政治体制改革的决心和勇气。

［1］朱满良.政治体制改革与政治发展［M］.北京：言实出版社，2003.

［2］邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编［Z］.北京：人民出版社，1997.

［4］郭万敏，巩建华.党的第二代领导集体对政治体制改革的贡献［J］.中共山西省委党校学报，2010（4）.