地方政府推动下的户籍制度改革

丁 宁

（中共浙江省委党校，浙江 杭州 311121）

改革开放以来，我国户籍制度顺应时代变化发生了一些变迁，而各级地方政府是其主要推动力量。户籍制度改革是自利性的地方政府在拥有一定自主性空间的基础上，通过一系列政策创新作出的有益探索。

一、地方政府：改革开放后中国户籍制度改革的新力量

改革开放之前，户籍制度的变革主要源于中央政府相关政策的变化，各级地方政府在这一时期内没有自主发挥的余地，都是结合本地实际努力贯彻中央意志，不同地区的具体户籍政策并无太大差异。改革开放之后，户籍制度在变迁过程中发生了两个显著变化：

第一，户籍制度具体表现形式多样化，地方性政策、法规成为户籍制度的新组成部分。户籍制度具体表现形式的变化就是户籍制度组成部分的变化，旧有组成部分的剔除或是新组成部分的加入，都可以视作户籍制度的变革。改革开放以后，中国户籍制度主要表现为法律、国务院制定的行政法规、国务院的职能部门制定的部门规章、各地方政府在本行政区域范围内推行的地方性政策，以及与户籍制度相关的其他领域的法律、规范性文件和政策。各地方政府出台的与户籍制度相关的地方性政策是改革开放后融入户籍制度的新部分，而在改革开放之前，户籍制度主要由国家法律和中央政策进行规定。

第二，推进户籍制度变迁的主体多样化，由中央政府单一主体推动变为中央与地方共同推动，地方政府成为推动户籍制度变迁的新力量。作为一项全国性的制度，在改革开放以前，中央政府是推动户籍制度变迁的主要力量，主要表现为有关户籍制度的规范性文件都由中央政府出台，地方政府仅处于法律和中央政策执行者的角色。改革开放之后，地方政府的角色充分凸显，突出表现为各地方政府更加“因地制宜”地执行户籍政策，并且大胆地对户籍制度进行地方性创新，各地户籍新政不断出台，具体形式多种多样，内容也各不相同。但是，在整个户籍制度的变迁过程中，地方政府的行为必然还是受制于中央政府，也就是说，地方政府作用的发挥并不排除中央政府对户籍制度进行“顶层设计”的作用，中央政府推动户籍制度变迁的作用并没有被取代。

二、自利性：地方政府推动户籍制度改革的主要动力

首先，改革开放后地方政府的自利性凸显。从应然的角度来讲，人们无不希望公共性是政府行为的唯一属性，但就实然的角度而言，古今中外的政府都无法完全彻底消除其自利性的一面。从政府及其成员的双重角色来看，政府利益是由人民利益、政府组织利益、成员的个人利益共同构成的复杂综合体。地方政府的利益一直存在，只不过在改革开放之后表现得更加明显罢了。改革开放以后，中央经过一系列的放权，使得地方政府演变为相对独立的利益主体。改革开放以后的财政包干制和分税制改革都使得地方政府更加注重地方的经济发展和地方利益的最大化，这在调动了地方政府的积极性、主动性、创造性的同时，也使地方政府的自利性凸显。一方面表现为在中央和地方关系的处理中，地方政府在执行中央政策时会将地方利益作为一个占重要权重的因素加以考虑；另一方面则表现为地方政府间竞争加剧，既是对经济利益和稀缺资源的竞争，也是对政绩和政治前途的比拼。

其次，户籍制度的部分改革可以为地方政府带来许多利益。某项公共政策的产生、维持和改变，往往是包括政府在内的各种利益群体，通过竞争、博弈与合作，达到利益相对均衡的结果。20世纪70年代后期，户籍制度运转所依靠的社会和经济制度都开始发生变革，促使原有户籍制度发挥作用的集体制度的终结和粮食配给制度及相关制度的瓦解，使得对城乡间的人口流动采取更为灵活的政策成为必须。政府接受一定程度的人口流动是不可避免的事实，而且许多官员也认识到，劳动力的流动对经济发展是必需的。为了应对人口流动加剧的事实和促进当地发展，改革户籍制度成为许多地方政府的必然选择，而且，促进当地经济社会发展是地方政府尤其是主政官员获得政绩的途径。所以，在改革开放之后，一方面为了获得本地区发展所需要的劳动力，户籍制度迁移控制的功能逐渐减弱，大量劳动力流向城市和发达地区成为可能；另一方面，为了吸引投资、促进经济发展、增加税收，地方政府逐渐放宽了落户的限制，用当地户口（实质上是当地户口所附着的户口利益）来吸引外来投资和高素质人才。也就是说，改革开放之后，户籍制度的迁移控制功能和利益分配功能都成为地方政府促进当地发展、谋取地方利益的工具，只是前者主要针对普通劳动者，而后者则主要针对精英人士，他们或者拥有大量的资金，或者是某些专业领域的人才。

三、自主性：地方政府推动户籍制度改革的基础

所谓地方政府自主性，指的是拥有相对独立的利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和公众意愿的行为逻辑〔1〕97。在户籍制度改革过程中，地方政府的自主性空间主要体现在以下三个方面：

第一，各地户籍制度改革政策与中央政策并不完全一致，地方特色明显。关于户籍制度改革过程中中央政府与地方政府之间的关系，张玮和周志民依据地方政府采取的主要改革举措，将改革历程大致划分为三个阶段：1980年代，中央主导，地方执行；1990年代，地方探索，中央默认；1990年代末期以来，中央指导，地方因地制宜推行〔2〕。在2011年国务院办公厅下发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》之前，中央政府一直没有一个完整的文件规定户籍制度变迁的相关事项，因此，地方政府在户籍制度变迁中拥有一定的自主性。地方政府自主行动弹性空间的存在是各地进行户籍制度改革的基础。

第二，地方政府的户籍制度改革没有完全反映本地户籍人口的要求。改革开放之后，一方面，户籍迁移控制功能的减弱使得大量外来人口涌入城市和发达地区，另一方面，向外来人口有条件开放当地户籍也使得获得当地户籍的人数不断增多，这显然都对原有当地户籍人口享受的户口利益带来了冲击。即使是在不减少当地原有户籍人口的户口利益的条件下采取上述措施，冲击也是不可避免的（如对居住环境、交通、治安的影响等）。然而，地方政府并没有就此罢手，各地户籍新政不断涌现，虽然由此带来的当地的发展与繁荣也对原有户籍居民有利，但更多地则体现了地方政府在进行户籍制度改革过程中的自主性空间，它更着眼于当地发展的需要和政府组织利益的考量而非当地户籍居民的要求。

第三，地方政府的户籍制度改革没有完全反映外来人口的利益诉求。目前，在社会保险、医疗保障、教育、公共卫生等诸多方面，外来人口与当地户籍人口享受到的待遇都差异明显，尤其是对基本公共服务均等化的呼声非常高。并且，即使各地方政府的户籍制度改革很大程度上是着眼于对劳动力和高素质人才的引进，但是在很多地方当地户籍人口与外来人口在就业过程中的招聘、培训、工资福利待遇等方面都受到了差别对待。显然，各地方政府制定的户籍政策主观上还是为了满足当地发展的需要、满足地方政府利益的要求、尽量维护当地户籍居民的利益，而非解决外来非当地户籍人口的利益诉求。

四、角色冲突：地方政府推动户籍制度改革的约束条件

改革开放以后，地方政府在推动我国户籍制度改革方面进行了许多有益的实践，但是同时，各地方政府的户籍新政却始终没有触及一些根本问题，没能满足人民群众的迫切需要，始终是围绕着自利性地方政府本身的利益来开展户籍制度改革。究其原因，是由于地方政府本身的角色冲突所造成的。

第一，地方政府公共性与自利性的冲突。公共性要求政府对弊端丛生的户籍制度进行彻底改革，而自利性倾向将诱使地方政府有选择性地履行自身的职责，确定自身相对独立的行政目标，并进行相应的公共资源配置〔2〕98。自利性驱使地方政府在其自主性弹性空间范围内去实现自身的利益最大化，将户籍制度改革作为吸引普通劳动力、高素质人才、投资的工具，进而成为促进当地发展和出政绩的工具。户籍制度改革对于地方政府来讲不是目的，而是手段。在这一过程中，户籍制度改革的成果会满足社会上对户籍制度改革的一些期望和需求，也就是公共性的要求，但显然不是全部。

第二，地方政府“对上”和“对下”的角色冲突。一方面，地方政府是中央政府在地方层面的执行机构，要贯彻中央政府的意志，按照中央政府的指令和政策办事。但另一方面，地方政府还是地方利益的代表者，要站在地方的角度考虑问题，为地方谋发展、谋利益。这就使得地方政府所进行的户籍制度改革出现以下三种情况：一是中央政府出台的许多户籍制度改革措施可能会损害地方的利益，但是作为中央集权国家体制下的地方政府，许多事即使不想做也得去做。二是由于地方政府的自主性空间有限，许多户籍制度改革的措施地方政府想做但不能做。三是由于地方政府的自利性和自主性空间的存在，许多户籍制度改革地方政府该做但不去做，或者做得不到位。

第三，地方政府在面对本地区户籍人口和外来人口时也存在角色冲突。一方面，作为代表公共利益的政府，为了地方的经济发展、社会稳定和政绩，需要对户籍制度进行改革，需要回应本地区外来人口的利益诉求。另一方面，作为地方利益的代表者，地方政府要对由当地户籍居民选举出来的人大机关负责，许多行动要受到当地户籍人口的制约，许多改革措施的推行阻力很大，许多政策无法出台。

五、推进我国户籍制度改革的新思路

第一，要在发挥中央政府顶层设计作用的同时实现与各地方实践的有机结合，实现中央地方的双向互动。在户籍制度变革的过程中，我们可以清楚地看到地方政府所面临的角色冲突。户籍制度的改革过程同时也是农民工市民化的过程、对流动人口“市民权”的落实过程以及实现公共服务均等化的过程，这不仅需要中央与地方在政策上相互配套与协调，对各自的权责进行合理划分，还需要财政的大力支持。现阶段，面对户籍制度改革进程中遇到的种种问题，是该中央政府“顶层设计”发挥更大作用的时候了。

第二，要在户籍制度改革的同时改革与户籍相关的其他制度，实现户籍制度与其他制度的双向互动。户籍制度与其他相关制度（如教育、医疗、社保等制度）之间的关系不是简单的中心制度与边缘制度的关系，并非只有当户籍制度发生改变之后其他与户籍相关的制度才能发生改变，也并非只有先改革其他与户籍相关的制度之后才能对户籍制度本身进行改革。事实上，户籍制度改革的过程，本质上是让户籍与附着在其之上的各种利益实现分离的过程，使户籍的类型不再是进行福利分配与区分不同人群的重要标准。只有对户籍制度和与户籍相关的制度同时进行改革、形成联动，方能收到成效。

第三，要加强户籍主管部门公安机关与其他政府部门之间的互动。户籍制度发展至今天，其内涵已大大扩充，所涉及的利益层面相当广泛，涉及的利益主体和相关政府部门甚多，户籍制度改革已非公安部门一家之事，这就要求在户籍制度改革的进程中发挥政府部门之间的协同作用，有效协调各方利益，共同推进户籍制度的改革。

第四，改革的手段和策略要实现渐进与激进的双向互动。虽然一步到位的户籍制度改革牵扯面太广、障碍太多、成本太高、难度太大，但这并不是其进展缓慢的借口，我们必须坚定改革的决心，对于一些长期存在的流弊必须快刀斩乱麻，改革既要讲求策略与稳定，也需要果断和勇气。

第五，我国的户籍制度改革还要在立足国情的基础上多与国外的户籍制度（或类似的制度）相比较，参考国外的成功经验。通过比较不仅能够发现差距、发现问题，而且还会为我们提供一些解决问题的思路。如何让户籍的作用归位到本色，如何在不用户籍来区分不同人群的情况下实现有效治理，国外的某些经验做法或可对我们有所助益。

〔1〕何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑〔M〕.北京：人民出版社，2008.

〔2〕张 玮，周志民.地方户籍制度改革的基本历程及其启示〔J〕.科技信息，2010（11）.