当前我国政务公开现状与对策建议

曾凡清

（中共郑州市委党校基础教研部，河南郑州450042）

一、政务公开的现实意义

1.可以促进依法行政。《政府信息公开条例》的颁布和施行，是我国推进依法行政过程中，继颁布《行政诉讼法》《行政许可法》之后的又一次历史性变革。它既为政府公务公开提供了行政法规依据，也是依法行政的重要组成部分和关键性的一项工作。在《政府信息公开条例》颁布之前，政务公开可以说是一个法律盲区。除了政策、文件的层层下发，推行运动式的“公开活动”，政务公开并没有可靠的法律依据。《条例》的现实意义在于，为政府的依法行政提供了重要的法规依据，使得政府信息公开成为政府的一项法定义务，根据“以公开为原则，以不公开为例外”的基本原则，对于特定的行政事务必须予以主动公开。截至2009年11月，我国已经有60多个中央国家机关先后制定了400多项推行政务公开的制度，16个省市公布了地方性法规规章，明确了政务公开的内容、形式、程序、标准和成效评价、责任追究等具体要求，形成了相对完整的制度体系，为政务公开的全面推行奠定了坚实的制度基础。同时，政务公开也增强和保证了公民的知情权、参与权和监督权，为实行依法行政提供了现实基础和群众基础。政务公开意味着政府权力必须在公开透明的环境下进行，权力的大小和权力如何使用都有明确的制度依据，必须依法公开和接受监督。因此，政务公开是依法行政不可分割的一个部分。实践证明，通过政务公开的推行，各级政府部门的依法管理、依法办事和依法行政的水平得到了明显的提高。

2.可以推动政府职能转变。政府职能转变是现代政府行政管理体制改革的重要方向。深化政务公开，既规范了行政行为，也有效地推动了职能转变的进程。通过政务公开，政府公共服务功能得到明显发挥。建立政府门户网站、成立政府政务服务中心都是政务公开的主要举措，以此为平台，不但理顺了政务公开的渠道，而且使政府的公共服务功能得到了明显的发挥和提高。同时，政务公开促使行政权力公开透明运行，明确了政府的办事过程、减少了行政审批事项、简化了行政审批程序，使得各级政府部门可以有更多的精力进行经济社会管理，其宏观管理的作用得到加强。近年来，中央部委和地方各级政府，着力推进行政权力的公开透明运行，逐步加大对政府自由裁量权的规范。与此同时，政府宏观的经济社会管理职能得到加强，在引导社会投资、加强市场监管等方面，既保证了民生工程建设的迅速崛起，又促进了经济社会的健康良性发展。

3.可以提高行政效率。由于政务公开一方面提高了行政权力运行的透明度，使得权力能够规范运行，接受各方面的监督；另一方面通过下放权力，减少了行政管理的审批环节，明显地提高了行政管理的效率和服务质量。第一，权力公开，规范运行。我国的行政管理改革过程之中，行政法律法规体系逐步建立规范，权力逐渐得到有效的约束。正是在“权为民所用”思想指导下，政务公开进一步拉近了人民群众与政府之间的距离，使行政权力为公众的利益服务，真正做到全心全意为人民服务，提高行政效率。第二，理顺关系，减少环节。通过深入推进政务公开，各级政府部门进一步理顺了相互之间的关系，特别是各级政府政务服务中心的“一站式”服务集中处理审批申请，减少了审批环节，为行政效率的提高奠定了良好基础。

4.可以进一步加强廉政建设。政务公开可以使权力呈现在阳光之下，权力的使用依靠制度的约束，政务公开可以从源头上遏制腐败现象的发生。近几年，一些中央部委和地方政府正在试行以制度的形式规范每一个部门及其主要负责的权力，防止其权力失控、决策失误、行为失范。这种规范权力运行的制度，为推动政府廉政建设、防治行政权力腐败奠定了制度基础。廉政建设的另外一个内容是加强对行政权力和行政行为监督，其包括政府外部监督和内部监督。在外部监督方面，通过政务公开，人民群众对于政府相关信息有了更多的了解，有益于进一步行使对政府的监督权。而在政务公开的程度方面，一些涉及国家机密和第三方利益的不便于对社会公开的信息，则可以在政府行政部门内部公开。拓宽政府内部的信息畅通途径和范围，以此加强对行政管理的监督和约束，避免由于权力集中、“一把手”专权而导致贪污腐败。

二、我国当前政务公开的现状

我国的政务公开在二十多年的实践过程中，既积累了丰富的经验，为下一步发展奠定了现实基础，也出现了一些缺点和不足，需要进一步完善。

1.政务公开取得的成就。第一，政务公开的主体由下而上。政务公开的基本依据是宪法中明确规定的“一切权力属于人民”，我国政务公开的实践是从稳定大局以及解决人民最迫切的问题出发，从基层开始探索的。实践证明，我国的政务公开制度从基层自治组织的村务公开、厂务公开开始。因此，政务公开也就形成了公开主体由下而上，从基层发展到中央政府组成部门的演进趋势，工作运转实现了由临时性到常年性的转变，全国各级政府及其工作部门，基本上都成立了以行政一把手为首的政务公开领导小组，即党委领导、政府主抓、纪委监督、条块结合的工作格局。第二，政务公开的内容由少到多。政务公开是由最初的“两公开一监督”发展而来的，其内容主要是村民自治过程中的基本事务，如办事制度、办事结果等。现在，政务公开的内容比初期更为丰富，确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的基本原则，只要涉及人民的切身利益而又没有违背国家规定需要保护的秘密，都是可以通过政务公开的渠道，或全面公开，或具有针对性地公开。随着政务公开内容的日益丰富，人民从中获取的政府相关信息越多，其参与权和监督权得到了较好的保障。尤其体现在核心信息的公布及公开的重点日益突出这两个方面，比如核心信息的公开，公开部门决算的中央部委2010年为75家，2011年为92家，2012年为95家。2013年4月18日，财政部预算司公开“三公经费”2012年预算执行与本年度预算安排情况。这是自2010年以来，财政部第四次公开此项目。第三，政务公开的制度从无到有。据统计，从1997年到2002年，我国共有60多件法律规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有17件；有220多件行政法规规定了公开制度，其中有关政府信息公开的67件。政务公开从基层萌芽，到各级政府在全国范围内的全面推行，由最初的政策文件规定，到专门的《政府信息公开条例》，从行政法规层面对政务公开的内容、形式、程序等予以规范。第四，政务公开的形式日益多样。各级政府部门经过多年实践，逐步形成了符合政府工作特点、人民群众喜闻乐见、简便易行的公开形式。如基层政府普遍设立政务公开栏，发放百姓明白卡，地市级以上政府已经形成定期发布政府公报制度等。总的来说，当前我国政务公开的方式主要有：政府网站、政务微博、政务大厅、政府信息公开栏、公示栏、政府公报、新闻发布会等[1]。

2.当前政务公开的不足之处。第一，政务公开的立法层次较低。2007年，我国出台《政府信息公开条例》，虽然是在全国范围内政府机构实行，但在立法层次方面还不够，而且无法和《档案法》《保密法》等相关法律衔接，也无法涵盖党务公开、司法公开及各个领域的办事公开。第二，政务公开的机制不够合理。目前普遍存在的问题是，各级纪检监察机关既抓组织协调，又搞监督检查，在组织协调上错位，在监督检查上缺位，削弱了各级政府推行政务公开的主体意识，忽略了政府办公厅（室）在政务公开中的组织协调职责，弱化了纪检监察机关监督检查的作用。这样，各级行政机关普遍认为政务公开是纪检监察机关的事，缺乏深入推进政务公开的内在动力。第三，政务公开的程序机制还不够完善。政务公开的程序机制主要是如何公开的问题。《政府信息公开条例》虽然规定了政府要自动公开相关信息以及“公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，向各级政府部门申请公开，并且对公开的方式和程序也作了规定，但是政府在这一过程中的自由裁量权较多，且没有具体法律法规予以规范。第四，政务公开缺乏有效的考核监督体系。各级政府部门是主动实行政务公开的主体，但是有些部门却以“难度极大”作为拒绝公开的借口，其中一个主要原因就是缺乏相应的监督体系，使得不论公开与不公开都一个样，以至于政务公开可以作为政绩来加以表彰嘉奖，不公开或者走过场的公开却没有得到应有的监督与追究，使得政务公开难以达到预期的效果。第五，不能妥善处理信息公开与保守秘密的关系。《政府信息公开条例》中有两个条款对不能公开的政府信息作了原则性规定。其中第八条规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；第十四条规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。这样的原则性的规定，无形中增大了政府机关的行政自由裁量权的适用范围。在信息公开的诉求中，公众通常会遭到政府以各类理由拒绝公开，其中最常见到的就是以“国家秘密”为由予以推脱或者回绝。

三、进一步推进我国政务公开的对策建议

破除封闭和隐秘，实行政务公开，是政治文明、法治昌盛的一个重要标志，也是我国构筑阳光政府的发展目标。切实做到公开透明，应当加强和改进以下几个方面的工作：

1.转变观念，走出政务公开的认识误区。在一个封闭的体制内，是无法真正实现政务公开的。封闭的权力运行体制、封闭的行政体制，在官与民之间形成了天然的屏障。要破除这种体制，就必须解决权力由谁产生和对谁负责的根本问题。推行政治体制和行政管理体制改革，极大地增强各级官员由民众产生和对民众负责的意识。使得官员的眼光不仅要向上，更要向下和向外，增强行政服务意识，履行全心全意为人民服务的基本宗旨，转变行政工作态度[2]。

2.建立统一协调的法规体系，完善信息公开制度。权力的本性是隐秘，而不是公开。要推行阳光政务，会遇到各式各样的阻力和借口。必须有足够的力量，才能够逐步实现。所以，必须依靠法律的强制力，要强化法治的作用，进一步完善制度，及时制定政务信息公开法，把政府信息公开制度上升到法律层面。这样既可以提升其效力，又可以扩大适用于所有党政机关和公权力主体；研究修订《保守国家秘密法》，对现行保密规定和政府信息公开不一致的地方进行清理和界定，进一步明确具体保密事项，减少和避免法律执行中的矛盾和冲突，建立统一、完备的信息公开法律体系和制度机制。

3.规范建设，提高政务公开的质量。政务公开的对象是公众，没有高质量的信息公开不可能吸引公众，更不可能赢得群众的信任。回应社会关切，就必须把握公众的关注点、兴奋点，即某项事务的深度信息，某项决策的出台背景，某个公共事件的真实情况，某个关系公众切身利益问题的来龙去脉。除了国家机密，相关部门都应依据“公开是原则、不公开是例外”的理念，及时、充分、全面、准确地予以公开，不隐瞒、不保留，原原本本、真真实实。有了这样的信息公开态度和行动，公众就会和政府部门站在一起客观看待成绩、直面问题。这就要求政务公开在公开的内容上要更加充实，公开的时间更加及时，公开的重点更加突出。坚持把与人民群众利益最密切、政府权力最重要、社会关注度最高的政府运作领域，率先实行公开并不断扩大公开透明，让人民更好地监督政府。

4.强化必要的社会监督，促进政务公开的良性发展。政务公开的推行和阳光政府的建设，仅靠自上而下的推动是不够的。政务公开需要必要的监督，健全的监督机制能及时发现和披露公共事务管理各环节中存在的问题和薄弱环节，是信息透明的催化剂。社会监督传播速度快、影响面广、舆论压力大，是推进政务公开健康发展不可缺少的监督力量。当前要充分发挥新闻、网络的宣传效应，实时客观地发布公共管理中的缺失与隐患，促进我国政务公开又好又快发展。

［1］杨建成.政府信息公开制度与我国的实践［J］.中共中央党校学报，2012，（8）.

［2］傅治平，李一鸣，宋可玉.经济转型与政府角色定位［M］.北京：国家行政学院出版社，2011.