完善城乡建设用地增减挂钩制度思考

薛成有

(成都市行政学院，四川 成都 610110)

城乡建设用地是我国土地管理法规范的重点内容，经济发展与耕地保护之间始终处于此长彼消的纠结之中。创新建设用地制度，是统筹城乡、统筹区域发展的关键。近几年试点并在一定范围推行的城乡建设用地增减挂钩模式，在一定程度上起到了这种作用，应该在试点的基础上，有必要进一步完善。

一、城乡建设用地制度现状

我国土地管理制度的基本法律是《中华人民共和国土地管理法》。这部法律规定了严格的土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。在城市建设用地制度方面，要求用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，不得超过土地利用总体规划确定的用地规模。要根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制土地利用年度计划。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占补平衡”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。正是基于《土地管理法》的严格规定，政府在既要考虑遵守法律底线，也要考虑经济发展的双重目标压力下，不断创新城市建设用地拓展模式。所谓城乡建设用地增减挂钩制度应运而生。

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。2008年国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》在一些地方通过试点方式搞城乡建设用地增减挂钩。根据试点成果和存在的问题，2010年国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，认为在试点过程中一些地方出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，侵害了农民权益，影响了土地管理秩序，必须采取有力措施，坚决予以纠正。为此，2011年国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治有关问题的处理意见》，对增减挂钩试点中出现的问题进行了规范。要求对地方党委政府及有关部门下发的与增减挂钩，建设用地置换和土地整治等有关的政策文件和地方性法规，进行全面清理和核实。凡不符合国务院《通知》精神的政策文件一律停止执行，地方性规章依法按程序废止;凡部分条款规定不符合要求的，需按有关政策修改完善。至此，城乡建设用地增减挂钩制度处于整顿阶段。

二、政策调整的紧迫性

我国经济已发展到关键时期，当下也成为改革进一步推动的节点。城镇建设以快速发展的态势在规模化，土地加快从农业用地向建设用地转变。1998至2010年，全国耕地面积从19.45亿亩减少到18.26亿亩，其中三分之一约3亿亩耕地遭重金属污染。耕地质量较差，中低产田比重超过2/3，水资源短缺，水利设施薄弱。将近两年时间过去了，虽难以查询到确切数字，但减少是必然趋势。

18亿亩耕地红线眼看就要触底。2011年国土资源部下达全国城市新增建设用地指标只有600万亩，各地上报国务院的计划高达1500万亩，建设用地规划不断刷新纪录。广东、上海、浙江、北京等经济发达地区建设用地指标基本上超前使用。中西部地区为加快发展，也在不断加速建设用地扩充，乃至一些地区为了保证国家下一步土地利用规划中不减少本地指标，即便土地利用效益不高也在扩张建设用地使用。当前的纠结是，经济要持续发展，建设用地要持续增加，而18亿亩耕地保护红线万不可突破。

为什么长期以来我国耕地保护工作难度大，土地违法案件高居不下?原因很简单，这就是“守红线是国家的事，而经济发展是地方的事”。国家从战略高度关注18亿亩耕地红线，保障我们这个人口特大国家的粮食安全问题。而从国内讲，粮食在全国范围内供求，各地无需考虑本地人的吃饭问题。地方政府考虑本地经济发展，都希望获得更多建设用地指标。有了指标就可以增加地方财政收入，发展本地经济。而建设用地中相当一部分属于基本农田，所以耕地不断减少也就在情理之中。

面对当前困境，看看哪些因素可变，哪些因素不可变，最后再来寻求化解途径。首先国土面积不可变，其中可利用土地基本上也不会有大变化。经过这么多年建设用地占用耕地占补平衡政策的实施，能够成为耕地的未利用地要么属于没有农业利用价值的，要么属于开发成本过高的，或者是属于生态保护需要的。总之，当前的真实情况下，未利用地中能作为补充耕地的资源差不多已经开发完了。所以一些地方政府只好想歪点子应付检查，或者历史欠账越来越多。其次国民人口数量基本不变。经济是发展了，城镇化率提高了，问题是人没有大变化，但建设用地数量却大幅度提高。第三是城乡建设用地总量可以控制不变，唯一可以改变的就是城乡建设用地比例。在这种情况下，要保护18亿亩耕地，现行建设用地指标制度就面临改革的问题。

三、政策调整导向设计

改革方向应该是全国范围内不再减少耕地保有量，全国范围内建设用地总量(含城市建设用地和农村建设用地)也不应再增加，城市建设用地占用的耕地补充应从农村建设用地集约获得。各地建设用地指标绝对不能突破，如需超标使用建设用地，可在全国范围内通过交易获取其他地区的指标。

(一)城市建设用地增加指标与农村建设用地指标减少挂钩。新增城市建设用地占用耕地指标以农村村庄整理节约出的耕地恢复保证“占补平衡”。多年耕地恢复已经将适合做耕地的未利用地开发殆尽，因此与其花费大量资源为完成补充耕地任务开垦不符合基本农田标准的土地，倒不如撕开这层面纱，用农村建设用地恢复耕地指标完成补充任务。停止目前的耕地“再造”政策。这也是城乡统筹发展的需要。农村空心化直接导致农村“三留”人员增多、主体老弱化和土地空弃化，破坏了乡村人居环境，造成土地资源浪费。目前我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍，且用地布局散乱、分散无序，粗放利用现象严重。宅地废弃、空置与低效利用是空心村问题的核心。有学者综合测算与评估表明，若按照分批推进城镇化情景，通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制，全国空心村综合整治潜力可达1.14亿亩。农村建设用地存量大，条件好，适宜于做耕地。农业人口逐步在减少，其建设用地面积也应减少。大多数农民住房条件差，农村建筑质量差，抗灾能力弱。所以才会在发生自然灾害如地震后造成人员死伤。因此城市建设用地需要补充的耕地指标从农村建设用地中置换出来，使农民在国家规划和监管中通过指标流通得到收益。一些地方建院并院、集中居住试点释放出的农村建设用地价值看，这是一条可行的道路。

(二)经济发达地区建设用地指标与落后地区指标相挂钩。这也符合区域统筹发展需要。第一是本地区内建设用地指标有偿调剂，可根据实际，跨市、跨县有偿转移建设用地指标，保证总量不增加。第二是在全国范围内不同省区之间有偿转让建设用地指标。各地方政府可通过市场机制以竞价、拍卖等方式交易建设用地指标。建设用地指标配置是中央政府对全国经济统筹发展的主要宏观调控政策。目前，东部发达地区后备土地资源匮乏，新增城市建设用地指标，而难以完成耕地补充任务，或核减基本农田保护面积，从而最终将耕地保护的实际责任落实在中西部地区，对后发展地区是不公平的。发达地区已经快速发展了三十年，占用大量耕地资源是其得以发展的基础。当前随着西部大开发、东北振兴、中部崛起等战略的实施，中西部地区对建设用地指标的需要也在日益增加。为了区域统筹发展需要，国家通过用地指标来调控宏观经济布局，促使资本、技术等要素向中西部流动。但同时也会出现发达地区房价上涨加剧、土地违法案件上升、错失发展机遇等现象。如果城镇建设用地指标只能在农村建设用地范围内调剂，而这种指标又可跨地区、跨省流动，则可以做到土地资源最大的集约化。发达地区能够有偿获得建设用地指标，落后地区可通过指标转让获得发展所需资金，促进资源通过市场机制流动。

(三)在全国范围内实现跨省区耕地占补平衡。有些地方为了完成建设用地占用耕地“占补平衡”任务，不惜将补充的耕地“上山入沟”，但实际上这种掩耳盗铃的做法也只能糊弄一阵子，不仅难以达到耕地补充的目的，反而会造成资源浪费和生态破坏。有些地方历史欠账很多，已经不可能完成耕地占补平衡任务，最后耕地补充必然成为泡影。而这些地方往往是经济发达的东部沿海。因此，用经济落后地区村庄整理后结余的耕地恢复面积来实现跨省区耕地占补平衡，既可以让难以完成耕地补充任务的地方完成指标，从而使土地管理法律真正成为硬约束，也有利于中西部经济后发展地区通过耕地补充来分享改革开放成果，实现“先富带后富”的目标。土地级差地租功能得以充分发挥。通过建设用地指标和耕地补充交易弥补国家财政转移支付功能不足。如成都市通过农村建设用地整治恢复耕地每亩约为20万元，这些投资直接用于农村拆院、并院，农民居住条件有了很大改善，城市建设用地有了用地指标。

四、需要注意的几个问题

(一)前期工作是对农村土地“还权赋能”，做好确权、办证工作。在土地整治过程中，要特别重视权属管理。在实施土地整治项目前就要做好土地权属调查和登记工作;在整治过程中，不能强制进行土地权属调整，要通过协商，公平合理制定权属调整方案;整治后，要求及时核实土地的利用、权属状况，依法确定土地权利，及时办理变更登记，建立和更新地籍档案，确保地籍信息系统的完整性，维护农民合法土地权益。

(二)中央政府要做好指标分配的规划、监管和评估。首先，指标分配直接涉及不同地方的经济利益和发展机遇，因此，中央政府必须从全局高度对各地经济发展通过用地指标予以调控，做好分配规划;其次，建设用地指标及耕地补充指标的流通与交易，涉及到全国国土资源部门的严密监管，为了保障国家对国民经济的宏观调控，认真做好评估工作。

(三)建立全国政府间建设用地指标和耕地补充指标交易市场。在国土管理部门设立两个层次的交易市场，一是本省区内的交易市场，二是全国交易市场。交易的主体只能是地方政府，交易应当通过国土部门的评估和认可后方能生效。

(四)不同区域土地的产出率系数比。在耕地补充指标交易中，设置相应的折合系数，以保障跨区域耕地补充的产出效益。

(五)土地收益的分配。建设用地指标和耕地补充指标交易时，均涉及到土地收益的重新分配，指标使用地除土地征用成本外，还需要耕地补充地农村建设用地村庄整理成本，以及土地所在地政府应得收益，为此应协调统筹做好指标交易获得的利益分配。