走向以民生为重的社会建设——当前河南社会形势总体研判

刘振杰

（河南省社会科学院社会发展研究所，河南郑州450002）

随着中原经济区建设的全面启动，产业转移升级，大量企业落户中原，征地拆迁、生态环保、劳资纠纷等各种矛盾和问题随之集中显现。在这种情况下，深入研究、把握河南省情，为河南的发展提供有价值的决策依据，显得尤为必要。

一、中原经济区发展战略全面实施，社会发展获得新契机

2012年以来，河南省全面贯彻落实《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（以下简称《指导意见》），切实用领导方式转变加快发展方式转变。用于民生的财政支出进一步增加，增幅远高于同期GDP增长速度，人民群众的生活保障度有所增强，尤其在住房、就业等领域成效明显。经济平稳运行、社会健康发展，各项事业保持了比较好的发展趋势。

1.三农问题核心意义凸显，生态和环境问题受到高度重视。三农问题既是历史问题，又是现实课题，更是“河南难题”。河南的优势在农业，责任也在农业。因此，无论何时何地农业的基础地位决不能有丝毫动摇。近年来，河南依托现代农业不断提升中小城镇发展内涵，从“多予、少取、放活”到“以城带乡、以工补农”，扶贫攻坚、驻村帮扶，科技、文化、卫生、法律不断走进乡村，进入社区。同时，随着土地流转的不断加快，农业规模化经营水平不断提升，新型农业现代化动力十足。农村基础设施投入的加大，使得农民居住环境明显改善，农民的主体地位得以突出和提升，农民的合法权益初步得到保障，农村巨大的市场潜力得以挖掘。

在农业基础地位进一步得到巩固的同时，中原经济区建设的“两不三新”[1]对环保提出了新的要求，生态文明建设、绿色生活和绿色发展全面推进。河南省委省政府将开展农村环境连片综合整治、创建省级生态乡镇和生态村列入“十大民生工程”之一，并投入7.2亿元用于环境整治；“以人为本、环保为先、城乡统筹、和谐发展”的原则得以贯彻，城乡居民生活环境进一步改善，资源节约型、环境友好型社会的构建成为人们的共识。企业污染的治理力度不断加大，新型治理模式正在探索。以创建国家级生态区（市）和新型农村社区建设为抓手，注重农村环境污染的防治，积极开展农村环境综合整治工程，切实解决农村环境的“脏、乱、差”问题，注重农村经济发展与生态环境的协调，“清洁水源、清洁家园、清洁田园”的新型社区正在形成。

2.社会政策扶持力度加大，多项惠民举措含金量高。2012年，河南省用于十项重点民生工程的资金超过1000亿元，与上年相比，增幅达到35%，重点解决与群众生活密切相关的交通、就业、就学、就医、住房、生活保障、社会治安、环境保护等问题，努力把改革发展成果更多地惠及广大人民群众，从根本上预防和减少了社会矛盾的发生。财政投入继续向公共卫生、农村卫生和社区卫生倾斜，主要用于新农合和城镇居民医保财政补助标准的提高，由以前的不低于120元提高到不低于200元，人均提高80元。支持改建扩建县级医院，提升了基层医疗卫生水平，群众看病贵、看病难得到了有效缓解。新农合在省、市、县、乡医疗机构住院报销比例分别提高到65%、70%、80%和90%。公益性文化设施进一步免费开放，实施了广播电视村村通、农村电影放映、农民体育健身、农家书屋等一系列文化惠民工程。

3.基础设施建设向基层倾斜，社会公共服务由补缺向普惠转型。基础设施建设，事关经济社会发展，事关百姓生活。中原经济区上升为国家战略为河南基础设施建设加速度。《指导意见》中一系列针对性很强的重大举措，为河南基础设施建设提供了政策、项目、资金等方面的有力保障和强大支持。《指导意见》明确了“加快现代综合交通体系建设，促进现代物流业发展，形成全国重要的现代综合交通枢纽和物流中心”的战略定位。全省各级政府按照统筹规划、合理布局、适度超前的原则，不断加快交通、能源、水利、信息基础设施建设，构建功能配套、安全高效的现代化基础设施体系，为中原经济区建设提供了重要保障。2012年各级财政安排投资60亿元，以实现“县县畅、乡乡联、社社通”等计划为目标，改造县乡公路4000公里，改造农村联通工程包括新社区1000公里等。2012年全省水利总投入达316.03亿元，主要用于解决农田灌溉“最后一公里”瓶颈问题，重点解决好不少于600万农村居民和农村师生的饮水安全问题，同时启动全省村村通自来水工程，力争“十二五”末实现村村通自来水，着力解决好库区移民的后期安置问题。与此同时，政府的公共服务意识不断加强，公共服务的水平进一步提升。目前，全省公共服务体系初步成型，多项指标走在全国前列。

4.加强社会管理指向明确，提高社会管理科学化水平。一方面，随着社会道德水平的不断提升，社会风气逐步优化，社会心态逐步好转，和谐共生的观念开始获得普遍认同；另一方面，人民群众的社会表达越来越活跃，社会参与更为广泛、深入。对此，河南省各级政府适应新的社会形势，及时调整工作思路，不断完善社会矛盾定期排查机制，对拆迁、安置、保障等容易引发群体性矛盾的重点领域，对上访隐患、各类不稳定因素，以及在重大节日和重要敏感时期，开展横到边、竖到底的排查，不留死角，切实把预防化解的触角延伸到基层，延伸到特殊群体。尤其在当前人口流动性持续增强、流动人口成分复杂、传统管理手段滞后的情况下，加大流动人口信息采集力度，不断增强服务管理意识、社会治安防控建设、虚拟社会动态防控网络建设等实现重点突破、整体推进。

二、各项民生工程进展顺利，基本公共服务进一步增量提质

随着经济的快速发展，城镇化进程的不断加快，河南城乡居民收入明显增加，城乡统筹的社会保障体系建设不断完善，保障水平及覆盖范围不断扩大。

1.城乡居民收入稳步提高，农民持续增收出现新的动向。第一，低收入阶层的收入明显增加，贫困人口数量进一步减少。2012年，全省继续推进低收入群众增收行动计划，低收入家庭的收入保持稳定增长，贫困人口数量及贫困人口比例均大幅减少。随着农作物价格的上升，国家各项强农惠农政策补贴增加，土地征用补偿标准提高，农民存款利息、租金等财产性收入增加，农民收入明显增长。第二，退休职工养老金标准连续提高，个体工商户增值税和营业税起征点提高，税赋降低等因素带动了城镇居民收入水平的提高。来自统计部门的资料显示，2011年，城镇居民年人均现金收入达2.3万元，比上年提高14.2%；同期农村居民家庭人均收入达8727元，比上年增长

19.5%。另据2012年上半年的统计，全省城镇低收入家庭人均可支配收入的增幅，比高收入家庭要高出

2.8 个百分点，高收入和低收入家庭人均收入差距的倍数由2011年同期的9.61降低到9.37，贫富差距有所减缓。第三，积极探索新途径，千方百计扩大农民财产性收入。河南各地逐步将新型农村社区建设与土地制度改革结合起来，开展宅基地、房屋确权颁证，开展流转、交易、抵押等，允许宅基地指标在农村社区建设中跨村组使用；放开中小城市土地交易市场，允许农村社区住房入市交易；允许中小城市和小城镇探索开展城乡间、地区间人地挂钩试点，适当延长土地增减挂钩周转用地时间期限。截至2012年上半年，全省土地流转面积达到1982万亩，约占家庭承包经营土地面积的20%。

2.就业形势基本稳定，就业压力进一步加大。为了应对就业难，针对高校毕业生、就业困难人员、农民工三大重点群体，河南省出台了一系列强化就业服务和就业援助的积极就业政策，如开展各类就业服务专项活动、实施创业扶持优惠、对公益性岗位进行补贴等。2012年以来，河南省着重加强了产业集聚区的人力资源供求信息监测，积极为重点企业提供人力资源服务，使产业集聚区吸纳就业的能力越来越强，在保持全省就业形势总体稳定中发挥了重要作用，仅八月份就为富士康招募员工6万多人。通过加强企业招用人服务，实现了企业用人和劳动者就业的双赢。此外，还通过调整社会保险政策，帮助困难企业减轻负担，对符合条件的困难企业，实行缓缴五项社会保险、降低四项社会保险费率、支付岗位补贴和社会保险补贴等优惠政策。通过招商引资，承接产业转移，为农村富余劳动力就地就近转移就业提供了大量机会，农村劳动力省内转移比例进一步提升，全年累计转移就业2562万人，在新增转移就业的97万农村劳动力中有78万人实现了家门口就业，同比增长35%。但是，在当前经济下行压力不断加大的形势下，未来河南省就业形势不容乐观。尤其是随着国际市场的持续低迷和国内经济增速预期减缓，经济下行对就业所产生的负面影响日益显现，扩大就业的难度将越来越大。这突出体现在新增岗位的减少，重点群体就业日益困难等方面。根据河南省人力资源和社会保障厅对全省770家企业用工监测的情况看，2012年以来超过三成的企业没有招工，其余企业招工数量也比上年减少5.3%。从新增就业的情况看，城镇新增就业虽总量持续扩大，但呈逐月减少趋势，2012年6月、7月、8月全省城镇新增就业人数分别为12.9万、11.5万、10.8万。河南省高校毕业生初次就业率已连续两年低于全国平均水平，2012年应届毕业的48.5万人加上往年尚未就业的高校毕业生近10万人，占城镇新增就业人数的近三分之一。

3.安居工程建设力度加大，保障性住房规范管理引起重视。大规模实施保障性安居工程建设，曾被列为2011年度河南省“十项重点民生工程”之首，亦是2012年重点关注的民生工程之一。为此，河南省把城市社区、新型农村社区及城市新区、产业集聚区迁村并居与保障性住房建设结合起来，确保2012年新开工各类保障性住房40万套。2012年，全省住房保障建设投资532亿元，同比增长59%。为了保证保障性住房巨额建设资金的投入，除了加大财政投入力度之外，省财政厅资产中心积极运作，实施保障性住房建设筹资计划，在2011年向国家开发银行牵头的银团融资83亿元的基础上，2012年继续融资150亿元，帮助市县缓解筹资压力，用以加快公租房、廉租房建设和棚户区改造。此外，在农村危房改造方面，投资504亿元，用以解决全省20万户农村居民的住房难问题。在保障性住房规范管理方面，河南省人民政府办公厅于2012年6月发布了《关于加强保障性安居工程质量安全管理工作的意见》，对保障房在设计规划、招投标、施工建设、质量监管、竣工验收等环节进行了严格规定。2012年8月省办转发了住房建设部《关于住房保障信息公开工作的通知》，对于保障性住房的保障对象、分配方式等作了明确要求。

4.社会保障覆盖面迅速扩大，困难群体社会保障水平明显提高。2012年，全省各项社会保障事业支出超过150亿元。养老、医疗、工伤等保险覆盖范围及保障水平都有大幅度提高。自2005年起，连续6年为全省企业退休人员提高养老金，月人均增加

187.7元，月人均养老金水平超过1600元，基本养老金正常调整机制正逐步得到完善。以“一卡多用、全省通用”为目标，全省范围内发行社会保障“一卡通”突破1000万张。机构养老方面，全省重点发展了医护型等养老机构，比如汝州市康宁托老康复中心的成立，开创了医疗卫生机构建设社会化养老服务项目的先河；社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施。居家养老层面，支持有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造；我省还鼓励各地积极探索，稳妥解决新型农村社区居民各项社会保障，对入住农村社区的居民，在保留原承包田的基础上，可自愿选择登记为城镇居民，享受与城镇居民同等的各项社会保障政策；2012年，河南省再次提高城乡低保补助水平和农村五保供养标准，城市低保对象月人均补助水平不低于180元，农村低保对象月人均补助水平不低于87元。农村五保供养标准也有所提高。

5.社会事业投入加大，公共服务均等化程度明显提升。2012年7月11日，国务院发布国家基本公共服务体系“十二五”规划，对包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等基本民生需求的公共服务领域进行了详细规划，确保全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务。社会保险制度逐步由城镇向农村、由职工向居民扩展，保障水平逐步提高，城乡社会救助体系和社会福利体系基本形成。医药卫生体制改革深入推进，免费基本公共卫生服务项目全面实施，城乡基层医疗卫生服务体系逐步健全，国家基本药物制度初步建立。保障性安居工程加快建设，以廉租住房、公共租赁住房和农村危房改造等为主要内容的基本住房保障制度初步形成。基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，广播电视全面覆盖20户以上已通电自然村，公共博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆、科技馆等公共文化设施逐步向社会免费开放。全民健身稳步推进。从总体上看，基本公共服务的制度框架已初步形成，财政投入显著增加，人民群众就学、就业、就医、社会保障、文化生活等难点问题得到有效缓解。

三、城乡统筹步伐加快，新型农村社区实现底层突破

作为引领新型城镇化的破题点睛之笔，新型农村社区建设从破解三农难题入手，用以人为本的理念，紧紧抓住了统筹城乡发展的结合点，较好地解决了当前“农村到底怎么办、农民应向何处去”两个关键问题，较好地实现了社会治理、社会建设的底层突破。

1.“三化”协调发展成为中原经济区建设的主线，新型农村社区成为城乡统筹发展的战略基点。马克思曾经说过：“现代化的历史就是乡村城市化的历史。”目前，河南全省正在积极探索继“离土离乡”“离土不离乡”之后的第三条城镇化道路，即“不离土不离乡、只进厂不进城”的城镇化，共同的目标都指向了提升农村公共服务水平，推动农村生产方式和农民生活方式的转变。目前全省启动的新型农村社区试点近2000个，在建新型社区1435个，初步建成约400个，完成投资1000亿元以上。新型农村社区的推进，极大地改善了村民的居住环境，让农民就近享受到了城市的生活条件，享受到与城镇一样的公共服务设施，广大农民不仅改变了传统的生活习惯，也改变了自己的生活方式，从而大大加快了城镇化进程。

2.城市基础设施建设向农村社区延伸，城乡统筹发展步伐加快。传统的农村区域狭小，村民居住较为分散，基础设施陈旧。在这种情况下，很难解决自来水、天然气、网络、医院、商场等大型基础设施建设。近年来，河南省各地市通过新社区建设，完善了基础设施和公共服务设施，极大地改善了农民的生产生活条件，加快了城镇化进程。财政部门全力以赴予以支持，以城市基础设施建设标准为参照，把路、水、电等向农村覆盖延伸，配套建成了大型超市、休闲广场、幼儿园、卫生所、学校、敬老院等公共基础设施。仅省级财政就安排了26亿元资金，而且还统筹整合了大量相关涉农资金，集中用于全省各地的新型农村社区建设，斥资120亿元用于解决农村的“五通”（通路、通电、通水、通邮、通网）工程。如舞钢市计划利用5～7年时间把4个中心镇建设成为经济繁荣、设施配套、功能健全、环境优美、各具特色的现代化新型城镇，把17个中心社区建设成基础设施和公共服务设施齐全、经济稳步发展、居民生活富裕的新社区，届时全市城镇化率将会达到80%以上。

3.突破城乡二元结构出现新契机，新型农村社区面临诸多难题。新型农村社区建设是统筹城乡发展的新事物，是转变领导方式的新实践，是转变发展方式的新作为。通过新型农村社区建设实现城市与农村双轮驱动、统筹发展，城市与乡村的双向流动更加通畅，市民和农民身份的鸿沟逐渐消除；从分散居住到集中管理，社区服务机制和协调机制有了创新的契机；从村级自治到社区管理，从农民身份到市民户口，实现了户籍管理制度的创新。虽然新型农村社区建设不断地开拓出新气象，但也会不断出现新问题。比如，管理体制的转换滞后、建设资金的严重不足、土地使用指标的严格限制、拆迁过程中的利益补偿、农民进入社区之后的生活生产方式的不适应等问题。

四、社会管理从防范走向善治，社会总体保持和谐稳定

近年来，河南省立足省情，紧紧围绕“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的总体目标，以社区为工作平台，以便民、利民、惠民为宗旨，不断深化社区管理体制改革，进一步完善基层社会管理服务体系，有效促进了社会的和谐稳定，为中原经济区建设提供了宽松的环境。

1.社会管理战略地位提升，政府管理理念出现可喜变化。河南省委省政府把加强和创新社会管理作为实现“富民强省”这一总体目标的重要保障，积极探索加强和创新社会管理的新途径。从组织机构、人员配备到经费保障、基础设施等得到保障，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局以及“城镇化为核心，网格化为基础，信息化为支撑”的社会管理机制正在形成。通过社区建设，干部队伍素质明显提高，思想观念明显转变。随着机关事业单位工作人员以及大学毕业生参与到基层管理与建设工作中，基层干部队伍的整体素质大大提高，社区建设、管理水平亦随之提升。

2.社会管理的综合性和针对性不断增强，网格化管理初见成效。2012年，全省增强了社会治理的综合性和针对性，按照“低成本、高效率、可持续”和“条块融合、职责明确、联动负责、逐级问责”的原则，细化三级网络、搭建四级平台、形成五级联动、建立六项机制，在全省范围内建立起全覆盖、无缝隙的网格化社会管理体系，推进各级各部门“人往基层走、钱往基层花、物往基层用、权往基层放、劲往基层使”，构建“事事有人管、人人都有责”的工作新格局。目前，全省基本形成了五级公共服务体系，三分之二的村（社区）已建立了便民服务中心。这种“管理+服务+自治”的网格化管理运行体系，让更多的干部“围着基层转、围着群众转、围着问题转”，基本实现无缝隙管理。网格内居民的卫生、治安、维稳、社情等实行捆绑式就地解决，最大限度地将不和谐因素化解在网格内。目前，网格化管理模式已经在全省范围内逐步推广开来，效果已经显现。

3.“试点经验”获得重视和推广，社会管理重心向基层下移。2012年，在继续着力把社会管理纳入法制化轨道的同时，全省也总结推广了“网格化管理、组团式服务”“和谐促进工程”等民间力量参与社会管理和社会服务的经验，推动综治维稳工作网络向基层延伸，推进党组织覆盖网建设，社会管理开始向社会治理转型。随着各地试点经验的日趋成熟，社会管理模式逐步在全省乃至全国范围内推广开来。比如，邓州的“4＋2”工作法、义马的群众工作模式、洛阳的大调解格局等典型的社会管理模式获得新发展和更广泛的推广，基层和民间力量成为社会管理的重要力量。调解组织和调解办法日益专业化、精细化、规范化，使大量的基层矛盾和纠纷得到化解。社区公共服务和管理信息系统建设的力度进一步加大，实现了与城市网格化管理系统的全面对接。宽松的环境使“两新组织”得到前所未有的发展，为中原经济区建设提供了有力支撑。

4.妥善处理重大突发性事件，公共安全状况继续保持良好。平安建设作为推进社会管理创新的重要载体，全省相关职能部门着力构建“专群结合、点线面结合、人防技防结合、打防管控结合”的平安建设治安防控体系，使大部分重大突发性问题解决在萌芽状态，持续提升人民群众的安全感、幸福感。多方协商已经成为解决社会矛盾和冲突的主要方法，第三方协调力量的作用进一步发挥。以社区矫正和安置帮教为主，借助科技手段，实行精细化、数字化、信息化管理，公安、检察、教育等部门密切配合，加强和改进未成年人思想道德建设，积极开展预防青少年违法犯罪活动，对有不良行为青少年逐一落实教育、监护、管理、服务措施。加强了对流浪儿童的救助和保护，对流浪未成年人开展心理辅导、思想教育和行为矫治服务，体现了社会关爱，减少了社会危害。

5.社区建设稳步推进，和谐社区成为加强社会管理的重要基石。抓好社区建设，构建和谐社区，是加强社会管理和创新的基础和有效途径。近年来，河南省各地着眼社会大局稳定，在和谐社区建设方面狠下功夫，取得了显著成效。通过新型农村社区建设，使城市公共服务不断向农村社区延伸，城市先进的精神文化产品不断向农村输送，城乡一体化程度不断加强；通过治安整治和平安建设，加强了对流动人口的管理与服务，社区安全指数明显上升。通过建立“五老”（老领导、老党员、老干部、老教师、老模范）调解矛盾纠纷制度，及时把群众的利益诉求、思想动态向有关部门和领导反馈，畅通渠道，理顺情绪，维护社会和谐稳定。各地还把和谐社区建设作为领导干部及相关职能部门的考核指标，通过严格指标考评、责任追究，增强了各级领导干部干好工作的责任感，使医患矛盾、劳资纠纷、征地拆迁等极易引发群体性事件的重大治安隐患及时得到化解。目前，管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的城乡社区已初步形成。

［1］裴蕾，李萌，张璇.2012年河南省十项重点民生工程投入将超千亿［N］.郑州晚报，2012-01-10.