基于多中心治理的公共政策产出机制研究

刘东杰

(中共淮安市委党校，江苏 淮安 223003)

当前，公众参与政策产出机制的方式有几种：一是参与“内生型”政策产出机制。 在这种政策参与过程中，公众及其他社会主体主要处于辅助地位，政府始终主导着这一产出过程； 二是通过各种媒介营造一种公共问题亟待解决的氛围， 以此引起政府的关注，从而使公共问题进入政府议程；三是公众作为多元治理之一维， 与其他社会参与主体一起分享政府公共政策产出权力。

公共政策作为承担着“对全社会价值做权威性分配功能”[1](P129)的工具，在传统的政府一元治理模式下，其产出机制只能是“内生型”，政府或其代表主体是公共政策产出的唯一能动载体。 在这种机制下产出的公共政策，往往更具有统治性和管制性，而缺少“公共性”。这种公共政策的目标团体通常是“政治蒙昧”的公众，其合法性来源主要是公众对于政治迷思的权威化和公共权力的畏惧。 这种公共政策的产生机制在前资本主义社会， 甚至资本主义社会初期是普遍存在的。随着政治民主的公开化，公民主体意识的觉醒，这种单向度、一中心、“内生型”的政策产生机制，受到越来越多的质疑和反对。一种主张网络化的多中心政策产出机制， 在当前治理背景下得到了广泛关注和认同。

政策网络是“将网络理论引入公共政策领域,分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。”[2](P106)政策网络涉及到社会领域的各类主体，这些主体或出于利益考量、兴趣，或出于“道德良心”，都主动地参与到政策的产出过程中来，使得网络治理背景下的政策产出机制呈现出与传统的单向度、一中心的“内生型”政策产生机制分庭抗礼的态势。 当然，相异的政治文化背景，不同的民主化进程和政治社会化， 必定存在着多中心政策产生机制功能的强弱问题。另外，一国传统上崇尚自由主义抑或是“国家主义”，亦是影响这种政策产出机制功能强弱的重要因素。

一、多中心治理带来的政策产出机制的变化

多中心治理是“包括政府、市场、公民社会在内的多个相互依赖的主体，通过合作与协商，达成一致的共同目标并得以实现， 从而最终达到对公共事务的管理。 ”[3](P123)治理适用于公共事务的各个领域，而不仅仅是在公共政策产出方面。 但在传统上由政府独享的政策过程中，这一表征体现得更为明显。具体而言， 多中心治理给传统的政策产出机制带来了如下几个方面的变化：

1.主体的多元性和平等化。 “内生型”政策产生机制由政府主导， 且“不愿将该问题扩散到公众当中”，[4](P274)政府是唯一政策产生主体， 公众及其他社会组织都是公共政策的被动作用对象。 这种政策是政府意志的表达， 本质上是排斥其他社会主体介入的。因权力逻辑未得到有效地解释和理顺，政府往往成为超然于公众之上的，以“自我利益”为行动归依的“利维坦”。 政府与公众及其他社会主体之间是管制与被管制的关系，“官贵民轻”的思想较为流行。在多中心治理下，公共政策产生主体趋于多元化，公共政策所涉对象均可积极地参与到该政策形成过程中来，且这种行为作为一种“政治民主化”过程和公民权利彰显的途径日益被重视， 并成为宪政的重要组成部分。之所以出现这种格局，是因为市场经济的发展带来了利益主体的多元化及平等观念的萌发和日益强化。新的国家观念和政府权力逻辑的产生，催生了公众对于公共权力的新的审视和认识。 公众等其他社会主体更多地将公共事务视为自己的事务，而非与自己距离较远的“国家事务”。在多中心治理下，公共政策产出的多元主体，既有个人，也有组织，且个人也已不再局限于执掌公共权力的法权机关工作人员；组织也不再局限于公共权力机关，甚至公共组织。

在这多元的政策产出主体之间， 已逐步打破了原有的命令与服从、主导与被动的局面，越来越多的公众及其他社会主体要求以与政府平等的“伙伴”关系加入到政策制定过程。在新公共管理理论推动下，且基于当前政府普遍的治理能力和治理困境， 政府也日益昌明，将更多原来独享的权力向社会分权，逐步接受了公众、社会组织、企业与自己平等参与政策产出过程的多中心态势。 政策产出主体的多元性和平等化成为当前公共政策产出机制的一个重要特征，并且有逐步强化的趋势。这既是对当前新公共管理理论的一种回应， 也是推动新公共管理理论在政府治理变革中进一步深入的强大动力。

2.政府回应性政策制定常态化。 回应性是指“政府对公众关于政策变革的接纳和对公众的要求做出反应并采取积极措施解决问题，是应答、回复和把承诺转化为实践的过程， 即通过政府对公众和公众对政府的双向互动(回应)实现的。 ”[5](P4)传统上，政府对于公众的呼声是漠视的，认为“民众对公共政策是麻木的，而且缺乏了解，公共政策是‘精英集团的价值偏好’”[6](P19)。这里的精英集团，理所当然的以政府为主体。政府通过“内生型”机制产出政策，并以公共权力组织加以推行，在整个政策过程中，对公众的反应是很少关注和关心的。 但现在这种状况早已发生了改变，政府“回应性”政策制定已成为一种普遍的政策产出动源， 而政府已不能再仅仅从自身视角确定政策的产出了。从科学的政策产出机制来讲，政府回应性是一种针对公共问题最为直接的政策产出机制。这种机制往往因具有针对性、直接性和时效性而受到各国政府的普遍重视。 英国政府《公民宪章》运动，即是政府回应性最为典型的案例。政府通过对公众呼声高、关注强的社会问题，迅速做出回应，在公众参与下出台相关的解决政策方案， 这既表明了政府对公众问题的重视， 也体现了政府 “公共行政精神”的回归；既能有效防止问题扩大化，又能使政府绩效得以提升。 目前，各国政府都已认识到这一点，政府回应性政策产出已逐步成为一种常态化的政策产出机制。 当然，政府回应性政策产出的常态化，并没有完全替代政府“内生型”政策产出。 政府仍然作为一个主动性的主体时刻关注着社会公共问题，以自己的视角去观察、界定、理清公共问题，进而通过制定出一系列影响经济社会发展的公共政策。 但无论如何，在多中心治理下，“内生型”政策产生机制已经不再是政府的唯一可选途径。

3.“内生型”政策认同性危机。 “政治认同是一定政治生态条件下政治主体对政治客体所表现出的一种政治归属感，一种认知、判断、价值认可的心理认识过程，以及参与、维护与促进政治体系发展的政治参与过程。 ”[7](P1)只有认同的，才会被主动接受，也才更具稳定性与合法性。认同性的获得和提升，受多种因素的作用， 这里既有利益的原因， 也有观念的问题；既有信息的原因，也有感情的因素。 在多中心治理下，公众的参与权利得到充分释放，这种政策产出机制能够体现当前政策制定领域的最大民主。而“内生型”公共政策产出机制，往往因其封闭性，而忽略了公众的参与， 使这类政策产出要么在利益上很难反映公众的真实需要，因信息缺陷而缺少针对性；要么因公众权利被漠视， 带来对政策过程的无知与冷漠。在多中心治理出现前，也许这种政策产出机制还未遭遇到“合法性”的质疑，但多中心治理的示范效应将使这一“封闭性”的政策产出机制的认同性削弱到极点。一项公共政策如果缺乏基本的认同，那么在具体的施行过程中，必将遇到较大的阻力。 当然，推行公共政策可以运用强制权力， 但运用这种权力犹如“饮鸩止渴”，往往会带来一系列的反弹和对“公共权力合法性”危机的侵蚀。在当前民主政治日益成为政治合法化基石的今天，对于如何化解“内生型”政策产出机制带来的危机问题，也应给予足够的重视。

4.政策参与的广度和深度得以强化。 多中心治理下，政策的产出日益呈现网络化，这既是某一政策产出机制的特征， 也是多种政策产出机制并存状态下共同特征的呈现。多中心的政策产出机制，既体现了公众参与的深度和广度， 又是其得以强化的必然产物。 必须承认，在这一多中心治理机制产生之前，政府封闭的“内生型”产出机制是排斥和漠视公众主动精神的。 即使是在多中心治理理念已广为流行的今天，在一些核心的政策领域，公众的主人翁身份仍未得到充分的体现。但无论如何，当前公众参与政策产出机制的广度和深度是以往任何时候都无法比拟的。

二、多中心治理下政策产出机制存在的问题

与传统的“内生型”政策产出机制相比较，多元政策产出机制无疑向前迈了一大步。但是，不可否认的是， 多中心治理下政策产出机制在张扬民主治理价值的同时，也暴露出亟待解决的弊端。

1.政策产出的效率问题。 民主与效率似乎是个悖论。 我们不得不承认，在强调民主的同时，有可能带来效率的流失。 多中心治理下政策产出机制的核心精神就是民主。当然，在这种民主基础上往往还有科学的意蕴。在所有的决策体制中，单单从决策过程耗费时间与经济的角度来看，“独裁制可以做到决策迅速，省时、省钱，决策成本最低”。[8]（P147）而民主制却常常出现“决策迟缓，责任分散，易于导致争功诿过，增加决策成本”[4]（P204）的现象。 也就是说，在通常情况下，决策权力越集中，往往决策过程越迅速，耗费资源越少；决策权力越分散，往往决策过程越迟缓，耗费资源就越多。但从决策的外部社会成本来看，独裁体制可能带来政治合法性的流失， 而民主却可以进一步巩固和增强政治的合法性。 在将社会价值视作终极价值的当下， 民主制是一种无法抗拒的社会潮流。多中心治理是民主制的重要形式，在这种治理格局中，政府的公共权威进一步弱化，公民权利取得了与公共权威平等的地位。 在这一政策产出机制的具体运作过程中， 不可避免地出现基于不同的利益立场而相互区别甚至冲突的政策建议。 在公共权威协调各种政策建议最终达成一致进而实现合法化的过程中，充斥着多方的博弈，时间、资金等资源也在这一博弈过程中不同程度地流失， 致使该政策产出机制的效率低下。在这里似乎可以总结出一个规律：越民主的决策机制，往往带来的时间、经济成本越大，决策效率越低。 这也是现代国家难以施行直接民主的关键原因。

2.政府理性被绑架的危险。 众所周知，政府合法性来源于公众对公权力的自觉认同。 政府若要进一步巩固其合法性， 就不得不通过各种途径获取和掌握更多的公众认同性资源。 对公众的积极回应和迎合， 在一定程度上是一种能起到立竿见影效果的认同性资源。 民主制国家，无论执政党抑或政府，对于公众的呼声和需求偏好都甚为重视。 但政府在过多地获取和利用这一资源的过程中， 有可能会出现一个极端或者谬误的行为取向， 即无原则地回应和迎合公众。 当然，在多数情况下，政府在公共行政过程中，都能秉持其科学理性的原则，毫无偏私地从客观的角度就公共问题做出科学合理的决策。 但我们不能因政府聚集了大量的对社会问题能够进行科学建议的参谋咨询人员，与政府行政过程的合法性规定，就对政府一直能够保持理性而不抱任何质疑。 一个很鲜明的例子： 在公众短期利益需求和社会长期利益发展的选择中， 政府往往会迎合公众呼声选择满足公众的短期利益，而罔顾社会长远利益。在多中心治理下，对公共政策产出参与的主体越多，力量越强大，政府作为多中心之一维，越有可能被公众意志绑架， 从而抛弃其应有的理性， 以回应和迎合公众偏好。这可能带来一个恶性循环：政府在竭力回应和迎合公众偏好的动机下出台了公众建议或所期望的公共政策， 而该公共政策却因公众对公共问题认知能力的局限，缺乏必要的合理性和科学性，在具体的施行过程中未能很好地解决问题， 甚至造成了问题的恶化或者招致新的社会问题， 使公众明显感到利益的损失。 这时， 公众所选择的不会是自我原因的剖析，而是将责任归结为政府的无能，进而要求出台新一轮的治理措施。而多中心治理下，新一轮的治理措施的产出，政府作为治理主体之一，为回应和迎合公众需要，又有可能被其他治理主体左右，再次出台非理性的政策。

3.可能带来更大的政策执行阻力。 民主政治背景下， 公民意志是政府公共政策执行不得不考虑的因素。得到公众认同和支持的政策，执行过程往往较为顺利，执行效果也较为良好；遭到公众较多反对的政策，往往在执行过程中遇到的抵制阻力也较大，相应的，政府执行公共政策可能要花费较大的物质、时间成本，甚至于合法性的代价。 在多中心治理下，公共政策产出是多中心协作的结果， 此类公共政策出台后，往往因公众具有较高的认同度和认知度，能较为顺利地推行。但由政府主导的“内生型”政策产出，却可能因公众缺少参与而少有认同， 在执行过程中遭到不同程度的阻力。 在治理理念逐步确立的过程中，公民意识也普遍觉醒，公众对传统上政府主导的一元化“内生型”政策产出机制普遍抱有质疑，认为那是“政治精英”的意志，而非公众的观念。 因此，希望将越来越多的政策产出置于多中心的政策产出机制之下。 但囿于成本、利益等因素的考虑，政府不可能将任何政策产出都置于该机制之下。 这也就带来了公众对于政府决策民主化和向社会分权行动的质疑。

“公共选择理论”将政府拉下了“公共人”的神坛，政府“自利性”立场在各国都得到不同程度的印证，在此理论的影响下，公众对于政府“内生型”的政策产出更是抱有敌意， 认为政府之所以不愿将该政策置于多中心治理机制下， 是因该项政策可能涉及到对“集团利益”的维护，该项政策一旦推行，必将造成公共利益的损失，因此，也就更加坚定了他们反对这类公共政策的信念。随着政治民主化的推进，越来越多的公共政策产出将会置于多中心的治理机制之下，政府传统上的“内生型”政策产出也会越来越多的受到质疑，执行的阻力也会相应的增大。

三、多中心治理下政策产出机制的优化路径

优化多中心治理下的政策产出机制， 既是民主政治发展的需要， 也是使现实的决策机制更趋科学性的必然选择。具体而言，可以从以下几个方面着手对该政策产出机制进行优化：

1.建立多中心政策产出的协调机制。 多中心治理下公共政策产出是多种主体共同作用的结果。 在这种格局下，理论上，政府、社会组织、个人等构成一个平等的政策产出网络， 治理的机制是主体间的合作。但不可否认的是，这一格局下由于存在着各主体力量的强弱对比， 合作的意愿、 搭便车的心理等原因，致使这一合作经常难免夹杂着“博弈”和投机的元素，致使合作的效果大为削弱，使得决策的成本大为增加。因此，有必要建立一种能够使合作纯粹化的协调机制，使合作真正形成合力，大大提升这一政策产出的效率。这一协调机制必须拥有相应的权威性，因为只有权威性，才能带来大家自觉遵守的意愿。目前， 只有政府才具有使该机制顺利取得权威性的合法权力。 当然，政府在建立这一协调机制的过程中，还必须充分考虑到公民与社会的意见和建议， 并在此基础上，经由法定程序出台具有法律性的文件。该文件的制定不是为了约束多中心政策参与主体的合法权力（利），而是对掣肘合作机制的行为进行有效地规范，如，使处于强势地位的政府尽量约束公权行为， 能以平等合作主体的身份与其他参与主体就共同问题进行研究， 并在意见交流的基础上制定可行的政策。 另一方面也应对积极参与合作的政策主体给予适当的激励，而不能以所谓的“效率”之名，限制政策参与主体的数量和范围。

有了相应的法定性协调性文件后， 还需要有效地贯彻这一文件，使各类主体遵循文件精神。政府也应成为其他社会主体的监督对象， 只有这样才能有效制止政府破坏合作机制。只有严格遵循合作机制，多中心治理下的政策产出机制才能够改善“绩效”。

2.完善政府责任机制。 完善政府责任机制，首先必须明确界定政府的责任。 在厘清政府责任的基础上，对政府违责行为进行追究和惩处。在全能政府理念下，政府的责任被无限的扩展，即使原本属于私域的问题，都有可能被附会上政府的责任。这带来了政府运作的“责任”重疴，使政府的公共行为谨小慎微，畏首畏尾，导致了政府行为的低效和无为。新公共管理理论和治理理念带来了政府责任的重新界定，小政府的思想如今已颇受社会欢迎。这时，政府一方面减缩公共职能，另一方面，也应当减卸相应的责任负荷。多中心治理下的政策产出，政府具有纠错正偏的责任。针对某一公共问题，政府可组织相应的智囊机构进行研究，提出具有科学性的操作方案，将这一方案与多中心治理下的政策产出做一对比， 如两者吻合，则可以迅速付诸合法化和施行；如发现两者有较大出入，则可通过宣传引导、强制主导等途径使其他主体接受具有科学性的公共政策。 如果政府在这一过程中，一味地迎合其他治理主体，则出台的公共政策在实施过程中带来的不良后果， 政府理应承担相应的责任。如果政府耗费周折，主动纠偏但在未能抗拒公众巨大压力下，而出台和实施了虽符合“民意”，但缺乏“合理性”、“科学性”的政策时，所带来的不良后果理应由社会承担。只有这样，政府在多中心治理下的政策产出机制中，才能够保持理性的独立。

3.强化公众参与。 一项公共政策之所以会遭遇抵制，莫过于以下几种原因：一是政策的实施带来了利益的受损者；二是公众对政策内容、目的，以及实施后的影响难有清晰的认识； 三是政策制定过程封闭化，公众处于对自我权利的申诉，表达对政府的不满。 在多中心治理下，政策产出机制的各参与主体，往往都是从各自利益的角度去界定问题、建构政策，并影响政府权威政策产出的。 为了该情势下产出的政策能够得以顺利地推行， 必须强化公众的参与强度和效度。

这是因为， 公共政策往往涉及到社会价值的分配。在分配过程中难免会出现受益者和受损者。对于受益者而言，此类政策自然是其所欢迎的，但对于利益受损者来说，通常会萌发抵制的动机。但出于社会的均衡发展和公平正义的价值考量， 政府又不得不强力推行此类公共政策， 在现实中具有分配功能的政策通常又是占据政策系的主体。 为便于此类政策的顺利推行，政府一般都要广泛动员公众参与：一方面， 积极动员受益主体参与政策过程， 显示群体力量，形成相对于利益受损者的巨大优势，弱化利益受损者抵制该政策的动机； 另一方面又要积极做好利益受损者的安抚教育工作， 使其能够顾全社会整体利益大局，进而增进社会总体福利。在公众由于认知能力、 参与水平等原因带来的对公共政策内容、目的，及实施后果预期的迷茫，政府有责任通过各种途径提升公众的参与效度， 使公众对公共政策有一个大体的了解， 从而消除公众由于对该政策的无知产生的恐惧，进而弱化在此种心理下产生的抵制动机。由于政治民主进程的局限、政府主体意识的影响，在我国， 政府特别是地方政府对公众政策参与的重视程度还远远不够。 很多政策的出台遵循的是 “内生型”机制，这带来了权利意识日趋增强的公众的“被侵犯”感，在这种“被侵犯”感无法释怀的情况下，抵制此类政策则是其最好的宣泄途径。因此，在多中心治理理念逐步确立的今天， 政府的各种政策产出机制都应该充分发动公众的参与，除非不宜“公开”的涉密领域，如国防政策等。

[1] [美] D.Esston.The Political System.New York：Kropf，1953..

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