大型煤层气田开发科技政策研究

郭 艺

(中国海洋石油总公司气电集团有限公司，北京 100027)

根据大型油气田及煤层气开发重大科技专项的“我国煤层气发展战略及政策研究 (43－006)”的研究成果，开展大型煤层气田开发科技政策研究具有重要的理论与实践意义。煤层气科技政策研究几乎属于空白，国内外开展的研究均很少。研究提出

煤层气科技政策目标、设计煤层气科技创新机制、研究提出煤层气科技投入水平及方式、研究完善科技创新的财税政策和煤层气科技人才机制，是十分迫切的政策研究重点。

1 创新周期阶段理论和三元政策体系理论

科技进步与创新决定着煤层气开发利用步伐。美国、加拿大、澳大利亚煤层气发展阶段的每次飞跃，都是科技创新与突破的结果。我国煤层气开发利用理论与技术突破，对煤层气开发发挥着决定作用。2004年以前地面开发煤层气未达商业产量，很大程度上是因为煤层气开发科技未能实现突破。2004年实施潘河煤层气开发国家示范工程带动了高阶煤煤层气开发理论与技术的飞跃，推动我国煤层气开发进入规模化、商业化的崭新阶段。

不同创新阶段的不同特点决定着对政府扶持需求的差异性。能源科技创新周期可以分为探索与发现、技术开发、示范工程、商业开发或推广应用、成熟几个阶段。这个理论适用于煤层气开发科技创新及煤层气开发创新政策。处于探索阶段的创新或科技项目，由于高风险性和基础性的特点，离不开政府的直接扶持。处于开发阶段的科技创新项目，能够吸引部分风险投资，但是政府投入和政策激励，可以有效引导产业、民间投资投向煤层气创新项目。示范阶段的煤层气创新项目，会吸引不少能源企业和民营企业投资，但是在对示范工程投资之前，这些投资人必然需要看到在政府及政策的支持下可以获得较好的收益。处于应用阶段的科技创新项目，由于能源项目资金密集特点，能源科技创新在这个关键阶段，仍然需要来自政府的资金支持，但是政府支持的重点将向间接激励方向转变，主要转向包括减免税收、直接投资、贷款保证等。由于新技术可能带来新的环保问题、社会问题，对成熟阶段的科技创新项目需要政府加以引导，鼓励、带动企业关注并投资相关领域。

2 中国煤层气开发成效显著，未来发展面临科技创新制约

煤层气开发受到国家高度重视。“十一五”以来，煤层气开发利用实现很大突破，2012年煤层气 (煤矿瓦斯)产量达141亿m3。

按照国家发展改革委公布的煤层气 (煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划，“十二五”期间将探明煤层气储量1万亿m3，2015年实现煤层气产量约300亿m3，其中地面开发煤层气产量160亿m3、煤矿瓦斯产量约140亿m3。

煤层气开发利用面临多项科技问题制约。高阶煤煤层气成藏理论取得突破，配套开发技术框架初步形成，但是煤层气地质理论、成藏理论尚未根本突破，针对中国低阶煤煤层气、构造煤煤层气、深层煤煤层气和软煤煤层气的成藏理论、地质理论尚没有有效建立起来。钻井技术，特别是水平井钻井、完井技术，尚没有很好掌握，技术的适应性较差。储层改造和增产技术，如分段压裂等尚没有开展系统试验。煤层气排采工艺和技术需要进一步总结和完善。煤矿井下瓦斯钻井、压裂和高浓度瓦斯抽采等尚处在技术的早期阶段。煤层气液化、压缩等转换技术及装备亟待突破和升级。煤层气利用技术路线较窄，煤层气及煤矿瓦斯利用率严重偏低。煤层气政策研究薄弱，科技政策体系严重滞后。

3 构建一体化的煤层气科技创新鼓励政策成为大型煤层气田开发科技政策的基本目标

大型煤层气田开发科技发展方向主要集中在六个方面。完善高阶煤煤层气成藏机理、富集机理和优势理论、开发技术，保持高阶煤煤层气开发理论技术上的优势。探索低阶煤、构造煤和深层煤煤层气成藏机理、富集规律和开发技术。研究钻井技术和钻井装备、压裂技术和压裂装备、注二氧化碳提高产量和采收率技术、煤层气采出水处理技术以及煤层气处理转换和利用技术。

大型煤层气田开发科技政策的基本思路可以概括为创新引进、安全适用、高效领先、环保低碳。大型煤层气田开发科技政策目标可以集中体现在巩固高阶煤开发理论与科技优势领域，推动关键技术突破，培育煤层气开发领域新优势，完善煤层气科技管理体制机制，研究设计配套财税政策，形成一体化的煤层气科技政策体系。

4 大幅度增加我国煤层气科技创新投入

美国对煤层气科技创新、研发投入值得借鉴。1978～2010年美国投入的能源科技创新资金超过10亿美元，用于包括煤层气在内的地质、成藏规律、富集规律、提高产量的钻井技术、注入二氧化碳技术等。通过能源意外获利法第29条，对煤层气提高了税收抵免支持。1993年税收抵免额约为7.60亿美元。美国民间投入力度较大，2005～2010年民间煤层气科技研发投入约4亿美元。此外，美国相关州政府、非政府组织都资助煤层气科技研发项目。

我国对煤层气科技研发投入力度初具规模。“十一五”期间，国家直接投入煤层气研发资金约16.80亿元。“十二五”期间，从实际需要角度测算，煤层气开发科技创新和研发需要国家直接投入资金约18.87～20.87亿元/年。

在支持煤层气田开发自然科学、工程技术研发的同时，要重视、支持煤层气开发相关的经济、社会、心理、法律等社会科学研究。煤层气开发相关的社会科学研究，首先是煤层气田开发科技政策研究。

5 财税政策可以有效引导大型煤层气田开发科技的发展方向

税收是大型煤层气田开发科技发展方向的有效调控力量。虽然来自税收减免的经济支持属于对煤层气开发科技的间接投入，但是对处于早期阶段的技术开发来说，间接手段的效果更为显著。

煤层气生产环节的增值税由“先征后返”调整为免征或“即征即返”，并适用于煤层气工程技术机构的技术转让活动。将技术引进免税政策适用于国内煤层气装备制造领域，国内装备企业生产替代进口技术装备时，参照引进煤层气相应技术活装备的税收政策，免征增值税或事项“即征即返”。

煤层气企业应免征公司所得税。2020年前，所以煤层气企业免征公司所得税。2020年之后，煤层气企业的技术服务所得不足500万元时免征所得税，超过500万元部分减半计征。

煤层气发电上网价格上浮部分在全国电网摊销。煤层气企业和煤矿企业开展煤层气 (煤矿瓦斯)发电用于自用时，参照对上网电的上浮额度，对煤层气自发电项目进行补贴，并由重要财政直接补贴。

国家可以考虑对示范工程投入资本金。参照“十一五”期间组建煤层气国家工程研究中心的成功做法，国家对煤层气政策研究机构投入适量资本金。

6 建立大型煤层气田开发科技管理新体制

煤层气产业已经形成。在国家计划中，中联公司实行单列。根据矿产资源法，煤层气是独立矿种。国家发展改革委单独编制煤层气 (煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划。煤层气储量等规范自成体系。煤层气产业从生产到利用都实现了独立行业统计。

煤层气学科独立化。大型煤层气田开发重大科技专项与大型油气田开发科技专项分开管理，以提高管理有效性。中国科学院、工程院设煤层气学部。国务院能源咨询专家委员会设煤层气学组。

科学管理向煤层气学科倾斜。优先安排煤层气课题。增加煤层气项目数量、经费比例。扩大国际合作研究。国家级科技奖励支持煤层气研究成果，多层次奖励煤层气创新，鼓励煤层气科技成果转化。

发挥煤层气科技联盟的重要作用。增加新成员，丰富联盟工作内容，组织联合科技攻关、成果交流和政策研究。加强煤层气科技联盟内的信息、研究成功交流。

7 造就一大批煤层气科技创新人才

煤层气产业队伍已初具规模。2011年初达到约6.70万人。“十二五”期间，我国将新增煤层气探明储量1万亿m3，2015年煤层气产量预计到达160亿m3，2015年预计将达到26万人。煤层气人才短缺局面即将出现，不同煤层气企业、研究机构和工程技术服务机构之间的人才争夺将会出现并可能愈演愈烈。

抓住机遇发展煤层气工程教育。推行煤层气工程教育、工程研究一体化模式。煤层气技能培训将发挥重要作用。完善煤层气科技人才成长机制的重点是鼓励、扶持煤层气科研机构快速发展，开设煤层气专家讲堂，鼓励煤层气企业设立博士后流动站。

8 进一步研究的主要方向

深化国外煤层气政策研究。形成煤层气开发利用国家清晰的政策框架，详实描述这些国家煤层气政策，对深入开展我国煤层气相关政策研究将产生非常重要的积极作用。研究重点是国别政策研究，如美国煤层气政策研究、加拿大煤层气政策研究、澳大利亚煤层气政策研究、印度煤层气政策研究、英国煤层气政策研究、德国煤层气政策研究及荷兰煤层气政策研究。

开展中外煤层气开发潜力对比研究。系统调研外国煤层气开发利用主要成果、经验及发展前景的基础上，开展中外煤层气地质、地理、工程、市场和开发潜力对比分析，研究完善中外煤层气开发潜力对比的指标体系和方法，并对我国煤层气开发的远景潜力、可能实现的大致时间做出估计、预测。深入研究美国低阶煤煤层气开发技术取得成功的基本经验，对比研究并不断完善我国高阶煤煤层气开发理论和技术体系。跟踪国外煤层气开发动态，关注煤层气开发引发的环境、社会等问题，研究分析美国等国处理矿权重叠、压裂液、采出液处理方式、方法等。

国外能源科技政策、煤层气科技政策。美国等西方国家一般都制定有相对完善的能源政策、能源科技政策，并以某些方式研究、设计了煤层气产业政策、科技政策。目前获得的煤层气科技政策文献较少，几乎没有。需要有意识地开展三方面研究，并逐步丰富煤层气科技政策的相关资料。一是能源政策。能源政策一般比较宽泛，不像能源科技政策那样具体，但是覆盖面较大。系统研究美国、加拿大等国能源政策，将为研究、理解能源科技政策奠定基础。二是研究能源科技政策。美国近年来提出的一体化能源科技政策值得关注。三是非美国情况研究。研究现状表明，关于美国的资料、介绍相对较多，其他国家资料相对较少，有些国家的资料竟然连续10年未能得到更新。

中国煤层气产业政策研究。国家自然科学基金曾设立了中国煤层气产业政策研究，十几年过去了，世界和中国都发生了很多变化，煤层气技术、政策都发生了很大变化。如何描述我国煤层气产业的现状，如何展望煤层气产业未来，以及我国在煤层气产业发展上遇到的最大问题到底是什么?财税政策之外，煤层气开发利用上最需要什么支持?煤层气产业如何与煤炭产业协调发展?

开展煤层气开发项目经济分析。2002年粉河盆地低阶煤煤层气刚刚开发的时候，美国能源部组织了粉河盆地煤层气开发和采出水处理研究。2006年粉河盆地煤层气开发获得巨大成功后，美国能源部再次安排开展了粉河盆地煤层气开发经济效益分析的研究工作。我国也应开展类似研究，比如开展沁南煤层气开发示范工程经济效益分析及存在的主要问题，从经济、管理角度总结已开发煤层气田的经济效益及遇到的问题。

我国煤层气科技产业政策理论研究。我国煤层气开发科技政策领域的研究尚处于借鉴吸收阶段，在对比分析提出我国相应煤层气鼓励政策方式的时候，尚缺乏完整、完善的理论分析和精确测算。在系统理解美国等西方国家煤层气科技政策理论体系的基础上，不断深化我国煤层气科技政策研究工作。

世界煤层气产量和利用情况统计。一是国别煤层气资源量、储量、产量和利用量统计。二是国别煤层气地质资料统计，分煤层气田的地质资料进行统计。三是煤层气储层物性对比资料统计。四是勘探开发工作量对比统计。五是煤层气科技成果对比统计。六是煤层气投资统计，包括煤层气勘探投资、开发投资、地面建设投资、场站投资，以及煤层气发现成本测算等。

加强煤层气科技创新的法规建设。借鉴国外经验，积极组织开展这一领域的研究，可以缩小与西方的差距，更好地引导我国煤层气行业和煤层气科技创新。

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