水资源论证报告书编制及审查重点

杨朝晖，储德义

（水利部淮河水利委员会，233001，蚌埠）

建设项目水资源论证制度实行10年以来，取得了明显成效。作为项目审批、核准的刚性前置条件和水行政主管部门促进水资源优化配置、提高水资源利用效率、保护水生态环境的重要抓手，水资源论证工作的有序开展，有效推进了依法行政、树立水资源管理权威，减少了水事纠纷，维护了社会稳定，得到了社会各行各业的充分肯定。

近年，水资源论证报告书的编制质量有显著提高，但也有部分报告书编制质量较差，本文重点分析水资源论证报告书审查过程中常遇的重点难点问题，并就如何做好建设项目水资源论证工作提出几点建议。

一、水资源论证报告书中应重点注意的问题

1.把握工程性质与特点

《建设项目水资源论证导则 （试行）》规定了建设项目概况包含项目性质、建设地点、建设规模、业主提出的取用水方案、退水方案等五节内容，但对如何写这几节内容并没规定。针对不同类型项目，侧重点应有所不同，如用水量大的项目应重点关注水源论证，保证率高的项目重点关注供水保证率的频率分析，污染大的行业重点关注退水，中水作水源的重点关注污水处理厂的运营。且导则主要针对新建项目，而对扩建、改建项目注重不够，针对改扩建项目，应关注现状企业供、用、耗、排水与扩建、改建的衔接，业主提出的取水方案应包括厂区现状取水状况和建设项目增加后的取水状况，业主提出的退水方案应包括厂区现状退水状况和建设项目增加后的退水状况，并评述工程建设对区域水资源配置的有利不利影响。

2.论证等级、论证范围

论证等级、论证范围是确定论证工作量大小的关键问题。一般来说，论证等级以水资源及利用指标确定，只有生态、水域管理要求、退水污染类型有特别要求时，才以这些指标高一等级设定论证等级。

论证范围以项目取退水直接影响的范围为主，可以水系流域、河湖功能区为界线；分析范围一般以项目所在区的行政区域为界线。分析范围必须包括论证范围，对敏感区的项目分析范围可能达到几个地市，如南四湖地区。

3.用水合理性分析

用水合理性分析主要的薄弱环节有：①项目与国家产业政策的符合性论证不够；②改扩建项目“以新带旧”注重不够，对于改建、扩建以及分期建设项目，应收集已建工程取水、用水、耗水和退水的资料，并分析本项目与已建项目取水、用水和退水之间的关系，对照相应的取水许可批复和水资源论证报告书提出的水资源节约、保护要求，分析评价其落实情况，提出已建工程节水与保护的要求；③水平衡图不完整或过于简单；④用水指标评价针对性不够，对部分未制定用水定额的行业，可与国内外同行业的先进用水水平进行比较，得出用水指标是否合理的结论；⑤节水潜力流于形式，对部分明显不合理的用水量、用水环节未深入分析，提出节水措施；⑥合理的取用水量结论与业主提出的用水量要求一致，失去论证效果。

4.不同水源论证

建设项目常用的水源主要有地表水、地下水（矿坑排水）和中水。对于地表水源论证，可分为河道取水、水库取水以及河网地区取水几类。

从一般河道取水的项目，通常根据实测径流过程进行可供水量分析计算，但论证过程中，往往忽略随着经济社会的发展，现状用水量较历史用水量偏大，直接使用历史用水成果而未将该成果还原到现状情况，使得来水计算偏丰，影响论证结论。此外，项目在河道取水的影响分析经常用项目取水量占江河湖库径流百分比来说明，忽视累计影响，建议采用有无工程对比分析法论证取水影响。

从水库取水的项目，应注重调节计算原则的确定。目前大部分水库都兼顾防洪、城市供水、灌溉用水等多种功能，对不同的供水目标，其供水保证率也不同，论证过程中应首先确定其调节计算的原则，明确不同保证率用水户的限制取水水位，以便制定水库调度方案，保障高保证率用水户的用水需求。

从水源补给条件较好的河网地区取水的项目，采用常规的水量调节计算方法分析其可供水量与保证率一般难度较大，因此，按照导则要求，可以通过取水河段的水位频率分析，确定项目的设计供水保证率。

对于地下水水源论证，其论证范围大小的确定至关重要，论证范围的选取除考虑水文地质构造单元因素外，还应考虑项目取水设施的影响范围。对于矿坑排水水源论证，因排水量与采矿需求有关，其排水趋势通常呈逐渐减小趋势，在矿坑排水量分析计算过程中，应侧重其现状实际排水量，历史排水量可适当参考。

对于中水水源论证，若利用已建污水处理厂中水作为水源，应充分收集工程运行有关资料，并调查已有用户，严防出现“一女二嫁”的情况。若利用规划污水处理厂中水作为水源，应重点确定规划年几个关键系数：如污水排放系数、污水管网的覆盖率、污水处理厂处理损失系数、污水再处理损失系数等。应以污水处理厂前期工作中已通过审查或批准的成果为主要依据，论证其规划水平年可供建设项目使用的中水水量和保证率。

5.取退水影响

项目业主单位对项目取退水影响的认识存在一定误区。论证单位作为乙方往往避重就轻，不能实事求是，取退水影响分析主要存在以下误区：①用本项目取水量占江河湖库径流百分比来说明影响很小，忽视累积影响，应分析论证范围内的已建项目、在建项目、已批准的拟建项目和本项目同步取水与退水的累积影响。②认为低保证率的用水户与本项目高保证率相比应该破坏，即没有影响，特别是工业项目挤占农业项目用水的情况比较普遍，应针对项目破坏农业用水提出相应的补偿措施。③使用中水没有影响，项目取水只有负面影响。项目取用中水对水资源环境的积极影响也应在报告中说明。④退水进入污水处理厂或入海就没有影响。⑤高温排水、高含盐水不影响水域纳污能力即没有影响，忽视其对水生态环境的影响分析。建议采用有无工程对比分析法，客观论证取退水的影响。

6.补偿方案

报告书中针对项目取水与退水造成的不利影响，提出的补救措施或补偿方案往往流于形式，可操作性不强。补救措施或补偿方案建议，涉及受影响人的切身利益，尤其是工业项目挤占农业项目用水，往往不易兑现，容易引发社会稳定问题。补偿方案建议应取得相关部门认可的文件或协议，符合现行法律法规，建议建设项目业主在制定补偿方案时，充分考虑政府作为第三方的作用。

二、严格水资源论证报告书审批的几点建议

1.以“三条红线”为统领开展水资源论证

水资源管理“三条红线”，是建设项目水资源论证的重要依据。建设项目取水，必须符合分析范围内取用水总量控制指标、用水效率控制指标和水功能区限制纳污总量控制指标等水资源管理要求。因此，水资源论证报告书中应增加建设项目与最严格水资源管理制度的符合性一节，对区域取用水总量已经达到或超过用水总量控制指标的，不予安排新建项目取水水源；对于国家和地方明令淘汰的落后生产能力、工艺、产品及低水平重复建设的项目，不予安排水源；对于现状排放量已经超过水功能区限制纳污总量控制指标的地区，严格限制建设项目新增取水。

2.依章办事

审查机关要按照《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》《建设项目水资源论证管理办法》等有关规定，规范水资源论证报告书审查工作程序，严格按照规定的管辖范围、报告书报送、审核、初审、专家审查、批复、备案等程序审查水资源论证报告书。《建设项目水资源论证导则（试行）》是水利部正式发布的行业指导性技术文件。水资源论证是水行政许可的技术支撑文件，导则是唯一的技术标准，审查机关、项目业主和编制单位都必须无条件遵守，严格执行。

3.严格控制程序，重视过程管理

（1）形式审查

审查机关在接到建设项目水资源论证报告书申请审查函后，要先对报告书编制形式、章节安排和主要内容进行形式审查。形式审查的目的是确定是否受理，由于水资源论证的相关规定、程序、管辖范围等，业主并不一定熟悉，为减少报告审查的盲目性，必须对报告书进行形式审查，避免开会时出现程序上的一些问题。形式审查的主要内容有：一是报告书编制单位、上岗人员资质审查，特别是证书的适用范围与送审报告书的项目门类符合性；二是报告书的合法性，委托单位、报送业主单位符合性；三是支撑性文件审查，包括项目立项、水源、受影响方意见及技术论证参数选择等依据性文件是否齐全。

形式审查中还应重点关注报告书的核心问题是否论证清楚，根据项目用水退水特点、水源特点和区域水资源状况特点，具体分析确定项目水资源论证的核心问题。如用水量大的项目关注水源论证，保证率高的项目关注供水保证率的频率分析，污染大的行业关注退水，中水作水源关注污水处理厂的运营，扩建、技改项目关注现状企业供用退水与扩建、改建的衔接等。

（2）现场查勘

现场查勘是水资源论证报告书评审前的一个重要环节，主要目的是考察取排水关键设施的真实性，听取利益相关者对项目的意见，评估关键问题的论证结论是否可信。查勘内容主要是对建设项目厂址（扩建项目现有设施、用水工艺流程）、水源地及取水口位置、拟建退水口位置（扩建项目现有退水口及污水处理设施）、退水水域或接纳退水的污水处理厂进行现场查勘，并拍照或作视频记录。

（3）会后修改

专家组审查意见，往往都是涉及本项目论证的重大问题，是经过专家、行政领导、业主共同认可的修改意见，编制单位必须进行修改，修改的要求和深度要满足评审会上专家提出的要求。对于专家个人书面意见，由主审单位整理后交编制单位分析研究，对明显错误可以修改的条目作出相应修改，对认为可以不修改的条目作出书面理由说明，报主审单位。修改后的报告书经专家组组长签字认定后，水资源论证报告书才能作为取水许可审批的技术依据。

4.强化事后管理

建设项目水资源论证工作是项目审批、核准的刚性前置条件。水资源论证后评估和水资源专项执法检查是水资源论证事后监督管理的重要手段。通过分析建设项目实际运行情况与报告书提出的取用水量、退水量、退水水质及取、退水口的设置是否相符，检查建设项目业主是否落实水资源论证报告书和审批文件的各项要求，对发现的问题，要求项目业主、编制单位采取措施，认真整改，有效保证水资源论证各项要求得到落实，使水资源论证工作得到进一步加强。

三、结 语

本文结合水资源管理工作实际，梳理了水资源论证报告书审查过程中常遇到的一些问题，特别是对用水合理性分析、不同水源论证、取退水影响和补偿方案制定中普遍存在的薄弱环节进行了重点分析，为水资源论证报告书的编制提供了参考，并就加强水资源论证审查、审批工作提出了几点建议。

报告书编制单位在编写过程中，除了要实事求是、客观公正、科学论证，还应做好服务、参谋和宣传的工作，即：服务好业主；通过论证提出合理的取用退水方案，为业主当好参谋；同时向业主做好水资源管理相关制度、规划的宣传。审查机关应严格审查，对不符合国家产业政策，不符合流域或区域的水资源综合规划，不符合批准的水量分配方案或协议，不符合用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制指标等要求的，坚决不予通过。

[1]建设项目水资源论证导则 （试行）[S].SL/Z 322-2005.

[2]国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见[J].中国水利，2012（7）.

[3]取水许可和水资源费征收管理条例[S].2006.

[4]水利部.取水许可管理办法[S].2008.

[5]水利部，国家计委.建设项目水资源论证管理办法[S].2002.