中国与澳大利亚两国老龄服务补贴对象立法之比较

袁维勤 (重庆工商大学法学院，重庆 400067)

当今时代，政府为符合一定条件的老人提供老龄服务补贴，对于解决老人因生理功能退化而产生的生活起居困难非常有益。那么，具备什么条件的老人才能成为政府提供老龄服务补贴的对象呢?这既关乎财政支出，更关乎老人之间的平等权利。我国的老龄服务补贴对象立法，目前还出于“摸着石头过河”的草创状态，我们可以把澳大利亚的相关立法作为一个比较借鉴对象。因为澳大利亚的相关立法非常完善，即使与同是发达国家的美国、英国相比较也有过之而无不及——澳大利亚《1997老年人照护法》及其一系列配套法律文件规定了完善的政府提供老龄服务补贴对象制度。尽管国外的制度并非一定就是我们应当学习的模板，但是没有比较，是很难发现自己的长处和不足的。

1 中澳两国关于老龄服务补贴对象的立法概况

我国目前关于老龄服务补贴对象的立法，不是中央层次的而是地方层次的，而且各地立法不尽一致。中央层次的《老年人权益保障法》并未规定政府提供老龄服务补贴及其对象的问题。对此问题的规定，现阶段主要是地方层次立法:少数是省级层次的，如上海市《关于全面落实2008年市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》;然而，主要还是市、县(区)甚至街道层次的，如大连市《特困老年人货币化养老服务补贴实施意见》、武汉市江汉区《关于开展居家养老服务工作的实施意见》、深圳市宝安区《松岗街道社区居家养老服务实施方案(试行)》，等。这些文件均规定了政府提供老龄服务补贴对象的资格问题:年龄、职业、是否为华侨、贡献大小、城乡户籍、是否实际居住、自理能力、经济能力等〔1〕。这些资格有时是单独作为要求，如对80岁以上高龄老人，深圳市宝安区《松岗街道社区居家养老服务实施方案(试行)》规定可以获得老龄补贴。然而，同样是对80岁以上高龄老人，《无锡市市区居家养老服务补贴办法(试行)》却规定还必须同时满足“在市区范围内无子女照顾或子女残疾无能力照料”并且“具有本市市区户籍并实际居住在本市市区范围内”，这结合了年龄、子女无力照顾、户籍和实际居住等共4个资格要件。可见，同样是对80岁以上高龄老人，深圳和无锡的立法就不尽一致。

澳大利亚关于政府提供老龄服务补贴对象的立法，基本属于中央层次的:一是澳大利亚《老年人照护法》——内容非常丰富，规定了老龄服务的对象、提供者、审批等，而且颁布之后不断修改完善，截至目前为止，已经修改了35次，最近一次修改生效是在2011年3月22日。二是《1997批准成为老龄照护对象原则》(the Approval of Care Recipient Principles 1997)(以下简称《照护对象原则》)——详细规定了获得政府提供老龄服务补贴的资格，已经修改了6次，最近一次修改生效是2009年1约1日。三是《1997分类原则》(the Classification Principles 1997)——主要是从具体技术指标上规定获得各类老龄服务补贴的资格。四是其他文件，如《1997弹性照护补贴原则》(Flexible Care Subsidy Principles 1997)——专门规定获得弹性照护补贴的资格问题。具体规定如下:

1.1 关于获得院舍式照护补贴的资格问题 《老年人照护法》规定一个人获得院舍照护(residential care)的条件是:(1)有获得照护的身体的、医疗的、社会的或心理的需求;(2)并且，这些需求不能通过非院舍照护服务更恰当地满足;(3)并且，该人满足《照护对象原则》规定的院舍照护对象必须满足的条件。

而《照护对象原则》规定一个人获得院舍照护的条件是:(1)这个人被评估确认:①身体虚弱或残疾而要求至少低水平的持续性个人照护;②且没有支持就不能在社区生活;③且满足《1997分类原则》规定的标准;(2)同时，即使不是老年人也可以获得照护--如果没有其他的照护设施或照护服务能更好地满足他(她)的需求。在满足上述要求时，政府还必须考虑该人的医疗的、身体的、心里的以及社会的状况，包括:(1)被合格的医疗人员做出的该人的医疗状况的证明;(2)被有关评估日常生活能力的单位做出的身体功能缺乏或丧失的证明;(3)认知功能缺乏或丧失的证明;(4)社会功能缺乏或丧失的证明;(5)证据表明这个人如果不能获得院舍照顾那么他/她的生活或健康方面将面临很大的风险。

1.2 关于获得社区照护补贴的资格问题 《老年人照护法》规定一个人获得社区照护的条件是:(1)有获得照护的身体的、社会的或心理的需求;(2)并且，这些需求不能通过非社区照护更恰当地满足;(3)并且，该人满足《照护对象原则》规定的被批准成为社区照护对象的条件。

而《照护对象原则》规定一个人获得社区照护的条件是:(1)被评估确认具有复合的照护需求;(2)并且，如果他申请院舍式照护，那么将被评估确认有资格获得至少低水平的院舍式照护;(3)并且，喜欢留在家里生活;(4)并且，在社区支持下能够留在家里生活。

1.3 关于获得弹性照护补贴的资格问题 《老年人照护法》规定一个人获得弹性照护的条件是:(1)有获得照护的身体的、社会的或心理的需求;(2)并且，这些需求能通过弹性照护恰当地满足;(3)并且，满足《照护对象原则》规定的被批准成为弹性照护对象的条件。而《照护对象原则》规定了三种弹性照护及其条件:一是延伸的居家老龄照护服务及其条件;二是对痴呆老人的延伸的居家老龄照护及其条件;三是过渡性照护及其条件。内容非常庞杂，具体内容可参见《照护对象原则》第“5.7”分节、第“5.7AA”分节、第“5.7A”分节。

2 中澳两国关于政府提供老龄服务补贴对象立法的具体比较

2.1 关于立法目的的比较 我国有关政府提供老龄服务补贴对象的文件的立法目的，明确指向以“特殊困难老年人”或“特殊群体老人”。例如，《无锡市市区居家养老服务补贴办法(试行)》规定立法目的是“解决我市特殊困难老年人的养老服务问题”。《松岗街道社区居家养老服务实施方案(试行)》规定的立法目的是“以保障老年人群体中的高龄老人(80岁以上)和特殊群体老人(包括分散供养的”三无“老人、低保老人、重点优抚老人，下同)为重点”。

澳大利亚《老年人照护法》第2分节明确规定了政府提供老龄服务补贴对象立法的目标:第一，为老龄照护服务提供资助;第二，推动为照顾对象提供高质量的照护和设施以满足其个人需求;第三，维护照护对象的健康和幸福;第四，确保老龄照护服务面向人们最大的需求;第五，为那些需要老龄照护的人便捷地提供服务而不论其种族、文化、语言、性别、经济状况或地理位置;第六，为那些照顾老人的家庭或其他人士提供喘息的机会;第七，鼓励多元、灵活地应对老龄照护，确保其实适当的并能维护照护对象的独立自主;第八，帮助老龄服务对象享有与其他所有澳大利亚人同等的权利;第九，老龄服务的传递(delivery)计划应当是有效的;第十，推动照护和支援服务拓展到老年人喜欢居住的地方。可见，澳大利亚更强调平等，而我国强调特殊困难老人。其实这两者主要精神实质还是有共通之处的。因为澳大利亚强调的平等是指不分“种族、文化、语言、性别、经济状况或地理位置”，但是必然要考虑老人的自理能力问题，老龄照护服务补贴指向的仅仅是那些自理能力欠缺而必须政府帮助的老人。我国明确指向特殊困难老人，实际上主要就是自理能力和经济能力欠缺的老人。因此，两国的立法均是要帮助自理欠缺的老人。

当然，无庸讳言，两国立法目的也有很大不同。第一，澳大利亚立法只考虑老人的自理能力欠缺，而不考虑包括经济能力在内的其他一切因素。我国的地方性立法，不仅考虑老人及其家庭的经济能力，还考虑户籍、实际居住、职业、是否为华侨、贡献大小等。考虑经济能力因素，可以看作救助型立法;不考虑经济能力因素，则可以看作普惠型立法，这两者都无损公益和私益，不构成歧视。然而，根据户籍、职业、是否为华侨等来区别对待，合理性就令人质疑了。第二，澳大利亚立法考虑“为那些照顾老人的家庭或其他人士提供喘息的机会”，我国的立法则没有考虑这一点。第三，澳大利亚立法目的的第七、第八、第十目的，我国也没有。基于维护老人权益并无损公共利益的立场，我国立法应学习它的这几个目的。

2.2 关于立法层次的比较 我国中央层次的《宪法》、《老年人权益保障法》、《婚姻法》等虽然均规定要保障老人权益，但是囿于时代的局限并没有规定政府提供老龄服务补贴及其对象的问题。相反，主要是地方性文件在规定有关问题，而且在法律位阶上不是地方性法规、地方性规章而只是地方性“其他规范性文件”。

而澳大利亚关于政府提供老龄服务补贴对象的立法主要体现为《老年人照护法》及其配套的《照护对象原则》、《1997分类原则》、《1997弹性照护补贴原则》。这些文件都是联邦制定的，属于中央层次立法。

可见，在政府提供老龄服务补贴对象立法层次问题上，澳大利亚比我国高得多。

2.3 关于立法内容系统性的比较 我国关于政府提供老龄服务补贴对象的立法内容，目前主要限于居家养老服务补贴，而对于机构养老补贴及其对象、社区养老补贴及其对象还没有多少规定。其他实体与程序规定也很少。

而澳大利亚的立法内容，非常系统。内容包括立法目的;院舍照护对象的资格、社区照护对象的资格、弹性照护对象的资格，确定这些资格的具体指标;向谁申请补贴;申请程序如何;行政机关的调查程序、批准程序;不予批准之后的救济途径;照护补贴被撤销条件、程序;一定周期之后如何再申请成为老龄照护补贴的对象，等等。涉及的文件不仅有《老年照护法》，还有一系列的配套文件，除了前面提到的几个文件之外，还有《1997信息原则》(Information Principles 1997)、《2007调查原则》(Investigation Principles 2007)等共十余个文件。

简言之，我国在相关立法的系统性上远逊于澳大利亚。

2.4 关于立法科学性的比较 我国的相关地方性立法，对于老龄照护这个本身科学技术性很强的问题，却没有关注自理能力的科学技术性问题。就笔者通过互联网搜集到的全国各地五十多个相关文件的正文及其附件而言，只是提到了“生活不能自理”或“全护理”、“生活半自理”或“半护理”等概念，上海民政局《关于全面落实2008年市政府养老服务实事项目 进一步推进本市养老服务工作的意见》甚至提到了“照料等级分轻度、中度和重度”，但是这些文件均没有从科学技术上界定相应的概念。而澳大利亚关于政府提供老龄服务补贴对象的立法非常注重科学性。要求在行政机关审批老人关于老龄照护服务补贴的申请之前必须有专业机构对老人进行“身体的、医疗的、社会的或心理的”评估。并且，建立了科学的技术评估指标体系--对老人的日常生活领域的营养状况、行动能力、卫生状况、如厕能力、对自己身体的可控性、认知能力、精神是否错乱及其程度、言语能力、身体行为能力、是否抑郁及其程度、医疗状况以及复合的健康护理状况等12项指标分别评分并各自归入相应的4个等级。然后根据12项指标的分数总和确定老人总的状况——无自理能力、自理能力低、自理能力中等、自理能力高——进而决定是否给予其老龄照护补贴以及给予何种照护补贴。

3 结语

由于政府财力是有限的，政府提供老龄服务补贴的对象也应是有限的，因此立法就要限制有关补贴对象的资格条件。那么，立法应以什么作为限制的资格条件呢?由于政府提供老龄服务补贴对象立法的目的是解决老人的自理能力问题，而自理能力实际上涉及“身体的、医疗的、社会的或心理的”诸多科学问题，因此相关的资格条件限制的立法必须在尊重有关老年社会学、生理学、心理学的科学性基础上展开。正如美国著名老龄专家凯瑟琳所说:“应对老人进行生物心理社会学的评估”〔2〕。在这方面，澳大利亚相关的立法目的、立法系统性及科学性等走在了我国前面，我们可以参考借鉴。

1 袁维勤，于新循.我国政府购买养老服务中的平等权维护—基于有关区别对待规定的审视与选择〔J〕.四川师范大学学报(社会科学版)，2011;3:70-6.

2 Kathleen McInnis-Dittrich，Social Work with Elders.A Biopsychosocial approach to assessment and intervention〔M〕.2nd ed.Boston:Pearson Education Inc，2005:86-7.