建设体系作战国防交通保障法规的思考

■ 南京军区国防交通协会常务会长 陈小平 研究员 吴学东

基于信息系统的体系作战能力建设，是在信息化条件下“能打仗、打胜仗”的必然要求。体系作战能力的概念，不同于我军使用过的合同作战、联合作战能力的概念，其侧重表达的是军队依托国家综合实力形成的整体作战能力。在基于信息系统的体系作战能力中，国防交通保障能力无疑是重要组成部分和“体系”建设的重要内容。在这个体系构成中，信息系统是纽带，起支撑作用；组织结构和运行机制是主体，起根本作用，必须运用科学合理的法规，将理论共识转化为行为准则，将有效举措转化为标准制度。用法规的刚性，来保证军民高度融合的国防交通保障能力建设具备体系的完整性、机制的合理性和行动的缜密性，进而生成能打胜仗的体系保障能力。

一、体系作战国防交通保障能力的形成需要用军民融合的法规加以规范

在新时期军事斗争准备中，国务院、中央军委先后颁发了《国防交通条例》和《民用运力国防动员条例》，对加强国防交通建设，保障战时和特殊情况下国防交通顺畅及保证有效地组织和实施民用运力动员进行了规范，也使国防交通建设步入法制化轨道。然而，作为交通战备工作准绳和依据的两部“条例”，侧重于建立国防交通动员体制和明确动员准备、动员实施规范，属于行政法规范畴。对体系作战交通保障能力形成中必须解决的战役交通联合指挥、战场交通联合防护、军事行动联合保障等问题，在现行军事法规和行政法规中都是空白。也就是由动员阶段转入保障阶段后，军队、政府和交通运输企业、交通专业保障队伍，都没有形成体系能力的行动规范。

国防交通作为现代化军队机动能力的生成平台和综合国力转换为战争实力的纽带，是核心军事能力的重要组成部分，也是体系作战能力形成的关键一环。在目前的军事行动交通保障中，令出多门、重复动员和信息不通、指挥不畅等问题屡见不鲜，原因就在于国防交通保障体制未能融入军事行动指挥体制，虽有对接机构作协调，但不同的运行机制在各自的轨道上运行，出现不协调的现象也就成为必然。虽然能够达成最终目标的一致，但路径曲折、效率低下，与精确、高效的保障要求相去甚远。只有在军事行动指挥体制内构建交通保障体制，才能实现真正意义上的统一指挥、联合行动、一体化保障；才能生成符合信息化战争要求的体系作战交通保障能力。而这种融合建设，需要军民融合的法规加以保障。

军民融合式发展战略思想的提出，既是对人民战争光荣传统的继承，也是对现代战争经验的科学总结。现代战争所表现出来的体系对抗特征，说到底就是交战双方综合国力的对抗。交通战备工作在军民结合、平战结合方针指引下，通过数十年持之以恒的努力，已取得了丰富的建设成果，积聚了雄厚的动员潜力，初步形成了平时能服务、急时能应急、战时能应战的体制机制，在应对多种安全威胁、维护稳定发展中显示出不可替代的地位和作用。但目前形成的保障能力与打赢信息化战争要求还有较大差距，必须按照能打胜仗的要求，深化军民融合式发展，用法规的刚性打破军、政、企之间的体制壁垒，建立责任明确、任务清晰，信息流畅、指挥灵活，军民一体、动作规范的战时国防交通保障体制机制，使动员起来的交通运输潜力在作战体系内顺畅实现能量转化，充分发挥保障作用。

二、体系作战国防交通保障法规建设要解决的主要问题

平时体制下的交通战备工作，是按照军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实的国防动员工作机制运行的。进入战时体制后，哪些工作应当由政府继续抓好落实，哪些职能应当移交军方，军、政、企三方在组织、管理和运用国防交通保障力量时各负什么责任，指挥如何对接、动作如何协调等问题，是建设体系作战国防交通保障法规应当研究解决的主要课题。

为构建体系作战交通指挥体制提供法规依据。把国防交通保障力量纳入作战体系，实现作战保障统一指挥、军民运力统一运用、交通防护统一部署，是生成体系作战能力的基本要求。体系作战国防交通保障法规建设的首要目标是要解决地方国防交通主管机构及交通运输企业完成“平转战”工作后的指挥关系构建问题，解决军队多个系统、国动委多个部门对交通专业保障队伍的多头指挥问题，区分属地保障、跨区保障、机动保障等各种保障样式和任务的指挥系统及责任，以达到减少指挥层级、优化指挥路径，统一指挥、分工负责，各系统紧密联系、互不干扰的目的。同时，要对战时国防交通指挥机构建设提出规范性要求，制定类似军队《司令部工作条例》的规章，明确机构编成、职能任务、职责分工、内外关系和指挥通信器材配置等内容，使平时准备有标准，战时展开有规范。

为明确战时交通防护任务提供法规依据。现代战争中保交与破交的对抗，已成为决定战争胜负的重要因素之一。交通防护任务主要是防敌远程精确打击，反空袭作战已由局部地区、单体目标防护演变为全时空的体系对抗。这种体系对抗能力不仅表现为军方的侦察、情报、预警、指挥、通信和作战能力的体系化，还应是地方交通防护、抢修和运输控制能力与军方作战体系的一体化。虽然，国防交通系统针对信息化战争交通保障要求，提出了“运、修、防、管、建”一体化保障原则，但是对“防”的任务、原则和要求不甚明确，对反侦察、反干扰等战术只知皮毛而无技术手段。通过体系作战国防交通保障法规建设，解决军队和人武、人防、交战各系统的分工负责协同保障问题，明确由军队、人防和专业技术民兵分队为战时交通提供防护体系，使交通运输企业及专业保障队伍能在防护体系内充分发挥工程伪装、工程加固和抢修抢建等专业特长，有效实施一体化交通保障。

为建设战场交通数据链提供法规依据。美军在海湾战争中曾出现过度保障的问题，而到伊拉克战争时基本实现了精确保障。同样是大量使用民用运力实施军事运输，而保障效率和结果大不一样，其中一个重要原因是建立了在统一指挥体制下的战场交通数据链。目前，交通战备系统正在积极推进军民融合的信息系统和信息通道建设，但是有了设备和通道并不等于有了数据链。战场交通数据链建设是一个复杂的系统工程，不仅涉及军民信息管理体制、技术标准的统一，还要解决信息采集、数据交换、融合处理、流程对接和共同维护等操作层面的具体问题。为此，需要在相关法规内对此加以规范，以便尽早推开军民一体的战场交通数据链建设，加速形成体系作战国防交通适时保障、精确保障能力。

为组织应战交通保障行动提供法规依据。平时的军事行动多为单一系统保障需求，各地方政府、交通运输企业可集中力量突击实施保障。而战时情况大不一样，一方面是军队多个系统可能已将同一地区、企业的保障潜力同时纳入自己的保障预案，多系统同时提出保障需求；另一方面是地方人武、人防和交战各国防动员部门又将同一企业中的同一人员、装备分别编入自己的动员方案，同时下达动员指令。这就必然出现多头动员、多头指挥和一兵多职、一队多用的问题。加之异地务工人员回流、预备役兵员征召等情况，更有可能出现有方案无队伍、有队伍无兵员的现象。临战动员时，地方政府如何处理多头动员关系，解决社会需求与军事需求之间的矛盾，确保异地务工人员留在当地履行国防义务；当出现多系统保障需求时，交通运输企业如何处理多头指挥关系，如何保证生产能力与保障需求有效对接；同时，政府、企业面对多样化保障要求，保障到什么程度为宜，保障队伍与被保障部队的对接关系、相互责任如何界定，保障队伍自身行动可获得哪些社会支援和政府保障等问题，都需要有相应的法规加以明确。

三、体系作战国防交通保障法规建设的方法步骤

体系作战国防交通保障法规就其性质而言，是弥补现行军事法规和行政法规空白的军民融合式法规；就其内容而言，是国防动员法规和作战行动法规的延伸；就其作用而言，是在国家发布战争动员令后，维护国家根本利益、保障民权民生，提高战时交通保障整体协调能力的行为规范。因此，体系作战国防交通保障法规建设是法学领域的创新活动，是一项复杂的系统工程，必须循序推进。

由军方主导立法调研并起草。由于战时交通保障是作战行动的基础环节，保障体系是作战体系的组成部分，保障行动是根据军事行动计划展开的社会活动和生产活动。因此，立法的主导责任人应是军方。可由总参作战部牵头，由国家交战办协调，四总部相关部门参加，在全面分析体系作战交通保障需求和保障体系构建要素的基础上，系统研究作战行动法规与国防交通动员法规相衔接问题，依据军情、国情和民情，结合国家战时行政体制设计和战时交通动员潜力，对未来体系作战交通保障样式作出总体规划，对保障体系结构进行设计，对军民对接动作加以规范。据此，形成与作战行动法规和国防交通动员法规相衔接、与国家战时行政体制相适应的战时国防交通保障“概则”、“纲要”、“条例”等系列法规草案。

由国家组织论证和颁布试行。鉴于体系作战国防交通保障法规的适用对象既有军又有民，须由军事机关和国家行政机关共同执法。因此，法规草案应由国家组织论证。可由国家国防动员委员会组织，国防交通主管机构牵头，人武、人防和经济动员机构共同参与，在军、政、企各有关方面开展论证工作。论证工作要围绕战时保障体系的结构、指挥体制的形成、信息系统的搭建、保障任务的分工和军民对接的动作等主要环节开展，使完成平战体制转换的政府各相关职能部门和交通运输企业，能在体系内明确自己的定位与职责，在统一指挥下形成保障优势，在协调动作中高效优质地完成保障任务。完成论证工作后，体系作战国防交通保障法规应由国务院、中央军委共同颁发试行，为军民融合建设体系作战国防交通保障能力提供法律依据。

由地方立法完善实施细则。战时交通保障行为的主体，是动员起来的交通运输企业和组织起来的交通专业保障队伍，但保障能力的形成和发挥，离不开政府作为和社会支撑。由国家制定的法规，一般具有普遍适用性和原则约束力，要适用于各地区、各行业的具体情况，必须制定实施细则加以补充完善。为此，体系作战国防交通保障法规在试行期间，应由地方政府和各交通行业主管部门，结合本地区、本行业实际，针对承担的保障任务、可能出现的保障样式，联合任务部队共同制定相应的实施细则，并按照地方立法程序，使各项政策措施法制化，使公民、企业应当履行的义务和享有的权利具体化。只有地方制定了实在管用的实施细则，体系作战国防交通保障法规建设才能落到实处，国防交通保障能力才能有效融入作战体系，实现保“打赢”、打胜仗的目标要求。