城市土地利用政策——以香港、深圳为例

佘书生 田 莉

一、引言

土地作为一种重要的生产资料，人类的一切生活资源均依赖于土地，城市土地的合理利用是城市社会、经济、环境的可持续发展的前提条件。土地资源的投入影响着城市的发展，其有效的管理离不开政策的作用。TressandTress①Tress，B.＆ Tress，G.（2003）.Scenario visualisation for participatory landscape planning－a study from Denmark.Landscape and Urban Plan，64（3），161－178.（2003）曾提出，“城市景观的变化和发展应与当地的社会、经济发展相协调”。土地资源的重要性、有限性与其供给上的稀缺性，客观地要求人们经济地使用土地，努力提高土地资源的利用效率②Sivam A.（2002）.Constraints affecting the efficiency of the urban residential land market in developing countries：A case study of India [J].Habitat International，26：523－537.③黄少安，孙圣民，宫明波：中国土地产权制度对农业经济增长的影响——对1949—1978年中国大陆农业生产效率的实证分析，《中国社会科学》，2005年第3期，第38－47页。④Lin，J.Y.Wen，G.J.（1995）.China′s regional grain self sufficiency policy and its effect on land productivity [J].Comp.Econom.，21（2）：187－206.⑤Li，G.，Rozelle，S.＆ Brandt，L.（1998）.Tenure，land rights，and farmer investment incentives in China.Agricultural Economics，19：63－71. Li，G.，Rozelle，S.＆ Brandt，L.（1998）.Tenure，land rights，and farmer investment incentives in China.Agricultural Economics，19：63－71.⑥叶涛，史培军：从深圳经济特区透视中国土地政策改革对土地利用效率与经济效益的影响，《自然资源学报》，2007年第22期，第434－444页。。城市建设用地的布局是土地利用政策总体规划方案编制的核心内容，关系到土地利用总体规划能否有效实施，是落实土地用途管制的关键，也是各层面发展需求在空间上的反映⑤Li，G.，Rozelle，S.＆ Brandt，L.（1998）.Tenure，land rights，and farmer investment incentives in China.Agricultural Economics，19：63－71. Li，G.，Rozelle，S.＆ Brandt，L.（1998）.Tenure，land rights，and farmer investment incentives in China.Agricultural Economics，19：63－71.。城市规划决定着一个城市土地利用的合理配置，所有的规划报告都是一种策略和区域的政策⑦Abercrombie，P.G.（1945）.London Plan 1944：a report prepared on behalf of the standing conference on London regional planning.（London：H.M.S.O）.。

土地政策是社会制度的一项重要的组成内容，它对土地利用效率有着极为重要的影响。同时受区域发展水平的影响，土地利用政策应有区域性差异，根据区域特色决定建设用地发展的水平和方向。例如，改革开放之前，中国是计划经济，城市土地利用政策全国一致，建设用地由当地政府统一划拨⑧Ng，M.K.Tang，W.S.（1999）.Land use planning in “one country，two systems”：Hong Kong，Guangzhou and Shenzhen’.Int Plan Studies，4（1）：7－27.。此制度下，城市土地利用政策对城市经济发展起到了严重的制约作用。

近30余年，中国城镇土地利用政策发生了重大变化，推出了在社会主义公有制前提下的土地有偿使用与转让制度，把土地的所有权和使用权分开，走出了一条具有中国特色的土地使用制度，大大提高了土地的利用效率和经济效益，形成了中国经济快速增长，推动了中国社会的快速发展。当然，城市土地面积的大肆扩张侵占农业等其他土地利用也是一个很严重的问题，再次提高城市土地的空间利用效率和经济效益是城市土地利用政策迫切要面对的问题。

作为中国的两个国际化大都市，深圳和香港虽然接壤，但是根据中国政府在1979年收复香港时的承诺，采用 “一国两制 “的方针，香港继续保持着资本主义制度，运行资本主义市场经济。而深圳作为中国第一个经济特区行使的是具有中国特色的社会主义制度，运行社会主义制度下的市场经济。研究两个接壤的国际化城市在不同社会制度和不同发展背景下城市土地利用制度和城市发展状况，分析其在发展过程中不同土地利用政策对城市可持续发展的利弊，对其他城市的发展具有很大的借鉴意义。有助于其他城市因地制宜，适当调整发展策略，从而建立具有良好生态环境和可持续发展的人文、社会、经济环境城市。

二、城市土地制度发展背景

香港包括香港岛、九龙半岛、新界及其行政范围内230多个岛屿，土地面积1078km2。全境丘陵山地占全港土地的约80%，约19%的土地在海拔50米以下。香港发展较早，1941～1945年，香港人口7万，50年代初增至200多万，60年代达到320万，2009年香港居住人口超过700万。在这高密度的城市中，经济水平属于国际领先地位，2009年国民生产总值210.40亿美元，人均生产总值30041.43美元。香港的土地利用政策是世界上大城市中土地利用最成功的城市之一⑨罗罡辉，钱竞，彭云飞：高度城市化地区的建设用地布局实践——以深圳市为例，《特区经济》，2012年第 5期，第 29－31页。，香港建成区只有24%（258.7km2），而住宅区只占总面积的7%（75.5km2），在占总面积7%的住宅区内，却容纳了700多万的人口，人口密度大的惊人。郊野用地有76%，也预示着香港的城市发展土地投资还有很大的发展空间。虽然人口密度非常高，可能是全球最高的地区之一。但是离城市不远的地方，便是郊野或海滨，从城市走15分钟就可以到拥有植被的郊野地方。香港有80%的人口住在离郊野包括农村不到400米的地方，维多利亚港周围是传统的商业地区，在20世纪70年代以后新界建了多个新城，现在香港大约有一半的人居住在新界，其他的人口主要住在九龙和香港岛的北边。

香港政府在回归之前有着156年的殖民历史，在1997年1月份回归中国，之前受英国管辖，有着和英国相似的社会制度和经济发展模式。香港回归祖国后，为了保持其原有的社会发展状态，中国政府提出在香港继续保持其原有的社会制度（资本主义），中国大陆采用社会主义制度，这样就形成了 “一个国家，两种社会制度”具有中国特色的国家制度政策。

香港的土地利用政策变化：在1841～1997年之间，香港的全部土地在法律上归英王或国家所有，英国或英王是唯一的土地所有人，土地由港英政府租出或以其他方式批出（http：／／en.wikipedia.org／wiki／Hongkong）。 通过批租土地使用权，政府控制土地市场并获得大量租金。土地使用者不同时拥有土地所有权，所有个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权。这种制度决定了港英政府在土地处置中拥有双重身份和权力，使土地发展在计划调节与市场调节方面得以较完善的结合，为土地的经济、社会环境效益全面实现提供了法律保障⑩中原：城市发展离不开土地运营－对香港土地政策的思考，《中国房地产报》，2003年6月。。土地使用权拥有者被称为土地持有人或租借人。拥有土地使用权的土地持有者有4种土地产业权：（1）无条件继承的土地产业权；（2）限定继承的土地产业权；（3）终身持有的土地产业权；（4）限制持有的土地产业权⑪远征：香港土地政策与房地产市场运行特点.港台专递.http：／／WWW.cnki.net.。土地持有者的个体或单位在法律允许的范围内都可以自由地依法利用和转让使用权，转让价格和市场由供求关系调节。一般香港土地契约的年期计有75年、99年或999年三种。其后，香港岛及九龙半岛的土地契约年期划一为75年，根据合同，容许契约续期，这一制度在香港经过了100多年的发展，土地所有权的界定是承袭了英国本土的土地制度，同时又形成了香港独具特色的土地批租制度。自此之后，港英政府长期采取高地价、高租金、高密度发展和高层次化的 “四高”土地政策⑫郑天祥，梁雪莲，朱剑如：香港的土地利用与土地政策，《热带地理》，1986年第6期，第30－37页。。

在1984年，中华人民共和国政府与英国政府签下的 《中英联合声明》，其中对于土地政策列明在过渡期内（1984～1997年）香港每年只可卖出50km2的土地使用权。超出部分要和中国政府协商。在1985年5月27日（《中英联合声明》生效之日）至1997年6月30日，按照声明的附加规定，香港的一般批租土地契约年期不得超逾2047年6月30日。并规定所有在1997年或此前期满的契约，可以根据声明条款，续约2047年6月30日。从社会发展角度上看，此政策限制了香港房地产业的发展，但是从政治角度上，此限制是中国政府防止英国在移交香港之前把香港的土地使用权都批租，而获得的资金被英国侵占。此做法在政治层面上是保护了以后的香港特区政府对土地资源可持续开发的能力。1997年香港回归后，正直亚洲金融风暴，香港楼市受到严重打击，为保证香港政府卖地的经济收益，香港政府停止定期土地拍卖，改变制度，以限制土地供应及保障政府卖地收益。回归祖国后，推行的 “一国两制”政策，保持了香港原有的制度和生活方式。这样，既保证了国家主权的恢复，又使香港土地批租制度得以延续和完善。

三、深圳经济特区的土地政策改革

改革开放以前，深圳只是一个邻近香港的边陲小镇。作为中国改革开放的总设计师邓小平亲自倡导设立中国第一个特区—深圳经济特区。深圳（396km2）于1980年8月正式成立中国第一个经济特区，深圳经济特区在中国改革开放的过程中有着极为重要的地位和先导作用。伴随着一些特殊的政策（如：廉价的劳动力市场、宽松的投资环境、自由的土地利用政策，等等）和优越的地理位置（临近香港），在最近30年内，深圳经历了最快速的经济增长和城市建筑面积的扩张。从1979～2009年，深圳国民生产总值从1.96亿元增长到4464.9亿元，年均增长31.2%，人均国民生产总值从606元增长到134986元（19760.80美元），年均增长17.6%。居住人口从70，900发展超过331万人。巨大的人口和经济增长，驱动了城市土地利用面积的扩张，深圳经济特区的地形大部分是低山、平缓台地和阶地丘陵，其中平原和台地面积占总面积的78%。便于开发和利用，1979年城市建筑面积占总面积的0.5%（1.92km2）增长到 2009 年的 32.8%（129.9km2）。 伴随着城市化的进程，土地利用政策也发生了前所未有的变化。深圳特区作为中国改革开放的窗口，其土地利用政策的变化是全国的典范。对比分析香港和深圳土地利用政策的变化，有利于我们更好地比较在两种制度下土地利用政策对城市经济发展和合理利用土地空间资源有更明确的认识。

深圳土地利用政策和香港不同，发展较晚。1949年，新中国成立后，迫于国内外各种压力，中国在近30年的时间内（1949～1979）社会发展政策是 “闭关自守，自力更生”。在这个阶段，中国的所有城市土地收归国有，一直到改革开放前，城市土地利用政策是：行政划拨、无偿无限期使用、禁止使用者转让⑬张军：《现代产权经济学》，上海：上海三联书店出版社1991年版。。在这个阶段，国内的经济发展非常缓慢，深圳只是一个邻近香港的边陲小镇，当然和香港殖民地的联系很少，土地利用政策和香港也没有相似的地方。1979年后，深圳经济特区在土地产权政策方面做了改革。在全国范围内率先开展了以土地所有权与使用权分离、土地有偿使用转让为主要特征的土地产权制度改革。

改革主要可以分为以下3个阶段：

（一）1982～1986年，土地有偿使用，土地使用权不能转让

1981年11月，广东省颁布 《深圳经济特区土地管理暂行规定》。这个规定对深圳经济特区范围内土地的征用规则、权属问题、收费标准和使用年限都作了规定，从此深圳特区土地进入了有偿使用的时期。这一时期内，土地使用权可以通过无偿和有偿两种形式提供给土地使用者，由当地政府和土地使用者之间进行使用权的变更，个人不得进行使用权的转变。

（二）1987～1993年，国有土地使用权实行有偿使用、转让、抵押制度

1986年，深圳市政府拟定了 《深圳经济特区土地管理条例》 。从此经济特区土地管理体制改革，产权制度改革拉开了序幕。深圳特区开始以招标形式拍卖形式转让土地使用权。该条例规定，特区国有土地使用权，由市政府垄断经营，统一进行有偿出让；市政府有偿出让土地使用权可采取协议、招标和公开拍卖三种形式；用地单位和个人取得的国有土地使用权可以有偿转让、抵押；出让国有土地使用权的年限，根据生产行业和经营项目的实际需要确定，最长为50年。自此，特区土地有偿使用、转让制度正式确立，特区的土地市场逐渐形成。1990年，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定 “土地使用权可以依法使用、转让、出租、抵押或者用于其他经济活动”，符合要求的划拨用地在补交地价款后可以进行转让。这一时期内，土地使用权可以通过无偿划拨和有偿出让等两种形式提供给土地使用者，其中土地使用权出让的方式包括协议出让、公开招标、拍卖3种形式；土地使用权可以依法在土地使用者之间进行转让，转让的方式包括出售、交换和赠与。

（三）1994年至今，特区土地产权制度不断完善的阶段

自1994年起，特区取消了土地行政划拨的方案，所有用地均必须签订土地出让合同，以有价方式出让。以往的行政划拨土地被归入到协议出让一类，但是因为是免费使用，故被称为 “协议免地价” 出让。2001年，深圳市政府正式取消了协议地价，所有协议出让的土地必须以市场地价为标准。2002年，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，特区的土地出让新增加挂牌出让方式。这一时期内，土地物权结构的特征是，国家拥有土地使用权并可以出让土地使用权，土地的其他权利包括地役权、空中权、地下权、抵押权和租赁权。土地使用权全部通过出让形式提供给土地使用者，土地使用权出让的方式增加了挂牌的形式。

四、结论

通过对比分析香港和深圳的土地利用政策，香港是一个高密度发展的城市。在2009年，香港建成区只有24%（258.7km2），而住宅区只占总面积的7%（75.5km2），却容纳了700多万的人口，并且在2009年，人均年生产总值30041.43美元，处于国际领先水平。在寸土寸金的香港，经济高度发展，但是其郊野及非建筑用地占总面积的76%。这些说明香港在建设用地方面，得到了合理的空间布局，土地政策有效地控制了建设用地的大肆扩张，为香港的可持续发展提供了大量可待开发的土地资源。

相对于香港，深圳特区的经济发展是在不断通过增量土地的供应来支撑经济的发展，其建设用地面积的扩充从1979年占总面积的0.5%（1.9km2）扩展到2009年的32.8%（129.9km2）。居住人口从70900发展超过331万人，人均年生产总值19760.80美元。说明深圳土地利用的经济效益远远没有香港建设用地的经济效益高，其土地的空间利用率不高。不利于城市的可持续发展，其土地利用政策应该作出相应的调整，以提高单位面积土地的经济效益为主，注重现有建设用地的空间合理配置。

一个国家或地区的土地所有制度都不是孤立形成的，直接取决于政府的土地政策，而土地政策又受到政府、经济和社会所处的发展阶段的限定。私有程度和公有化程度都受到不同条件的限制。价格是资源配置的信号，要让价格机制运转起来，交易人必须对所要交换的物品有明晰和专一的可以自由转让的产权。产权制度的状况，将直接影响到资源利用的效率与效益。虽然中国社会主义公有制的大前提决定了土地所有权的归属，但是人们享有和利用土地的利益需求，不仅仅可以凭借所有权来实现，也可以由所有权派生的某种能够实现对土地直接占有、使用和收益的权利来实现土地的利益分享和权利流转。在这样的理论条件下，深圳经济特区以香港的土地租赁制度为蓝本，在全国范围内率先开展了以土地所有权与使用权分离、土地有偿使用转让为主要特征的土地产权制度改革。香港是中国最国际化的城市，示范作用大。