浅谈规范内河海事行政处罚自由裁量权的程序控制

魏 鹏

(洛阳市地方海事局，河南 洛阳 471000)

行政处罚权是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩处的权力。是一种具有国家强制性的行政制裁权，行政处罚权从法条中产生时起就带着自由裁量权的性质。海事行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，是打击和制止海事行政违法行为强有力的法律手段。随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权。因此，通过健全行政处罚自由裁量权运作的法律程序，规范行政处罚自由裁量权行使的方式、步骤、顺序、时限等程序方面的问题，是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。

1 自由裁量权在我国海事管理中的作用

海事行政处罚中的自由裁量权被普遍使用，其主要原因是：第一，海事违法行为种类多、涉及范围广泛、时效性较强，海事法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得十分具体；第二，海事行为所具有的专业性很强、其影响的地域也比较广阔，现行的海事法律、法规不可能对海事行政处罚的规定过于僵化；第三，目前我国的海事法律体系尚不够完备，表现出一定的概括性和模糊性。因此，海事法律、法规只能授予海事管理机构必要的自由裁量权，使之能根据案情实际情况，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政、维护国家权益、确保“航运更安全、水域更清洁”目标的实现。

2 自由裁量权在海事行政处罚中的主要体现

2.1 对事实要件认定的自由裁量

海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反水上交通安全监督管理秩序。并经过调查决定是否作出海事行政处罚。

2.2 判定情节轻重的自由裁量

所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。《中华人民共和国船舶登记条例》第五十二条：“不按照规定办理变更或者注销登记的，或者使用过期的船舶国籍证书或者临时船舶国籍证书的，由船籍港船舶登记机关责令其补办有关登记手续；情节严重的，可以根据船舶吨位处以本条例第五十条规定的罚款数额的10%。”

2.3 选择处罚的对象、种类和幅度的自由吊销证书、没收船舶等

对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序的行为，应根据处罚法定原则决定处罚的对象、种类。

2.4 选择行为时限的自由裁量

海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。在这种情况下，海事部门就必须根据客观形势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。

3 海事自由裁量权的负效应

目前已经有学者将滥用自由裁量权的各种类型予以总结如下：一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。历史的经验告诉我们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”不正当的目的；错误的和不相干的原因；错误的法律或事实根据；遗忘了其他有关事项；不作为或迟延；背离了既定的判例和习惯。

4 控制海事行政处罚自由裁量权的措施

4.1 完善和修改现有的海事法律法规

要处理好海事法律法规的弹性和执法的可操作性的关系，尽量做到明确、具体、减少弹性，制定的海事法律法规要照顾到各级海事部门对不同等级船舶及单位的不同要求，尤其在处罚金额的制定上要更加切合实际。

4.2 提高海事人员职业道德素质与行政执法水平

每位海事执法人员都应该依法行政、秉公执法，即恪守职责、法为准绳、严守程序、裁量公正。每位海事执法人员都应该牢固树立依法行政意识，坚持处罚与教育相结合的原则，避免超越职权现象的发生。

执法人员必须不断地提高自己的海事业务水平，熟练掌握海事法规体系，才能把《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》运用得得心应手，才能做到合法、合理、公正。如果没有过硬的业务水平，在行政处罚上就会存在很多的漏洞。比如，执法人员作出行政处罚决定时要把握好行政相对人的两个违法行为是否有因果关系，如有因果关系，在作出处罚时就要考虑择重进行处罚，而不是对两种行为规定处罚幅度的上限分别进行处罚，如未按规定进行船舶进出港签证的行为是因未按《船舶最低配员规定》配足船员的行政行为引起的，那么在作出行政处罚时就要选择对未按最低配员这一项违法行为处罚幅度的上限进行行政处罚。这需要执法人员熟悉业务和法律知识，如果对业务不熟悉就不能掌握好行政处罚的合理性。

所以说提高执法人员的业务水平是当务之急，还需吸引更多的优秀人才不断充实海事行政执法队伍，使海事行政执法队伍廉正而富有效率，有过硬的业务知识，是避免滥用海事行政处罚自由裁量权的前提。

4.3 合议制度

合议制度是指两人以上对某一案件进行探讨最后经多数人通过决议。结合实际情况，海事机构规定：对个人罚1千元及以上，对经营人（单位）罚2千元及以上以及对船舶滞留等处罚必须进行集体讨论决定，这同样可以在一定程度上控制行政处罚自由裁量权的错位。

4.4 健全海事行政执法监督体系与内部监督制度

监督体系主体不仅要有党组织、上级机关，还应有航运企业、广大船民，不仅要有外部监督还有外面监督。对已有的监督方式还应当根据形势的需要，继续补充、完善；要通过制定内部规范性文件、规章制度进行约束，以保证卓有成效的监督。同时，要对不遵守规章制度、滥用自由裁量权的人采取严厉的经济惩罚措施，还要有对监督有功的人员进行必要的奖励。要建立行政执法责任制，其核心是责任追究，不仅要追究违法行政的责任，也要追究行政不当的责任，切实规范行政执法行为，使每项行政权力的行使都能做到行之有度、行之有序。

可在海事机构内部建立一定的惯例作法，以一定规章或规范性文件的形式确定本行政机关在行政处罚中具体应考虑的一些因素以及这些因素的具体标准。《行政处罚法》第四条规定的基本因素有“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，海事机构可根据上述基本因素、各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可操作的有关本单位行政处罚的标准，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现本单位行政的统一；海事机构还可以形成一个公开行政处罚案件的制度，以优秀的行政处罚案例约束本单位的执法行为，起到教育和警示的作用。

5 结语

海事行政处罚自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著的一部分，它是海事行政执法机构提高行政效率必须的权限，它能使海事行政执法者审时度势地处理问题。海事行政处罚自由裁量权与其他行政权一样，在其运行过程中，不可避免地会产生负面作用。控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体，各种措施应互相配合，方能达到有效控制的目的。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将汇合成巨大的力量，以抗衡行政处罚自由裁量权的滥用，从而能增强行政主体的自律意识，使之正确行使行政处罚自由裁量权，海事管理机构执法人员认真学习掌握各项法律法规的基础上，严格遵守各项法定程序和制度，树立海事管理机构良好的社会形象和执法权威性。

［1］罗豪才，主编.行政法学[M].北京大学出版，2012.

［2］徐乐游.论海事行政处罚自由裁量权的程序控制[C]//中国航海学会内河海事专业委员会2002年度学术交流会议优秀论文集专刊.2002.

［3］中华人民共和国国务院.中华人民共和国内河交通安全管理条例[S].2002.

［4］交通部【2004】第13号令，中华人民共和国内河海事行政处罚规定[S].2004.