水资源论证三大问题讨论

叶烈鉴 闵 骞 孙曲萍

（1.江西省乐平水务局，江西 景德镇 333300；2.江西省鄱阳湖水文局，江西 九江 332800 3、江河水利开发中心有限责任公司江西分公司，江西 景德镇 333000）

自水利部和原国家计委发布《建设项目水资源论证管理办法》（15号令）至今，我国水资源论证工作已经走过十年半历程。

十年多来，我国水资源论证经历了三个发展阶段，其中2002～2004年3年为水资源论证起步阶段，此阶段水资源论证主要针对需申请取水许可的新、改、扩建的建设项目，且未形成统一的规范性技术体系，论证内容与方法由操作者自行把握。2005～2010年为水资源论证快速发展阶段，《建设项目水资源论证导则（SL/Z322-2005）》的发布与实施，标志着水资源论证快速发展阶段的开始，《导则》的实施使水资源论证迅速走向成熟与繁荣。2010年“规划水资源论证”的提出与试点，使水资源论证广度与深度得到创新性拓展，宣示着我国水资源论证进入全面发展新阶段。实际上，我国水资源论证理念起源于之前的1997年，以水利部和原国家计委联合下发《关于建设项目办理取水许可预申请的通知》（水政资〔1997〕83号）和原国家计委制定、国务院印发《水利产业政策》（国发〔1997〕735号）两个文件的颁布为标志。所以，严格地说1997年～2001年应该为我国水资源论证的孕育阶段（或称之为酝酿阶段）。

近十多年来（尤其是2005年后的7年多来）我国水资源论证为水资源科学管理与可持续利用发挥了十分重要、无法替代的作用。但与此同时，在实践中也呈现出一些需要讨论与解决的问题。本文结合作者工作实践，对水资源论证中概念性、管理性和技术性三大问题，进行粗浅的讨论，供有关专家批评。

1 概念性问题的两点认识与讨论

1.1 水资源论证的称呼

过去一直用“建设项目水资源论证”进行称呼，实际上不仅是建设项目需要进行水资源论证，还是与取、用、退水有关的、对水资源情势（水量、水质及其时空变化）和水资源利用造成影响的涉水事件，都应进行水资源论证，因此以“水资源论证”作为称呼，不仅较为准确与清晰，且涵盖面也十分广泛。

1.2 水资源论证的分类

2010年以前，以“建设项目水资源论证”为主，2011年形成了“规划水资源论证”理念和实践，今年各地大量取水单位《取水许可证》到期，换发《取水许可证》的水资源论证工作大量出现，目前基本上形成了建设项目、规划、取水许可三大领域里的水资源论证工作，因此，应将水资源论证分成以下三类：（1）建设项目水资源论证。（2）规划水资源论证。（3）取水许可水资源论证。

其中“建设项目水资源论证”主要针对新建、改建、扩建工程；“规划水资源论证”主要针对各项规划，不仅是工业园区规划，对所有需要取、用、退水的规划，或与取、用、退水有关的规划，都应进行水资源论证，以说明规划内容是否与当地水资源情势及其变化相适应；“取水许可水资源论证”主要针对《取水许可证》换发，以说明过去取得的取水许可量是否还能维持，是否需要核减或限制。

2 管理性问题的几点认识与讨论

2.1 水资源论证法规

目前只有部级的《建设项目水资源论证管理办法》，而且是10年以前制定的，不仅名称不能适应现在水资源论证工作的范围，内容也不够全面，更缺乏国家层面上的权威性。在全面执行《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》的今天，极有必要制定颁布《中华人民共和国水资源论证条例》，以便与《意见》配套，以保障“最严格水资源管理制度”的真正落实，同时使水资源论证工作有法可依。

2.2 水资源论证政策

目前水资源论证工作量大，需求多，存在资质管理混乱、从业人员良莠不齐、论证结论不够准确、论证报告不太规范、评审程序不够严肃，评审专家专业水平差异大等众多问题，都需要水行政主管部门制定一系列政策，加以规范和改进。

2.3 水资源论证资质授予

在有些省市，目前水资源论证资质证只对全民所有制的事业单位颁发，而不对民间水务公司发放，这不仅有失公平，也与发达国家先进水务咨询体系不相适应。拟全民与民间一视同仁，给予同等对待，只要符合资质条件，就应授予相应的水资源论证资质。在严把水资源论证资质审核、考核关的前提下，向民间水务公司授予相应水资源论证资质，不仅不会降低水资源论证质量，还有利于通过竞争提高水资源论证的整体水平与质量，更好地发挥水资源论证的真实作用。

2.4 从业人员资格管理

过去水资源论证从业人员资格仅通过一次短期培训取得，而且培训活动参加人员不进行资格审查，造成了谁报名早，谁就取得了从业资格的不严密、欠规范局面，是造成从业人员良莠不齐的主要原因。笔者认为，水资源论证从业人员资格的获取不应过于随便，必须同时考虑以下三个方面因素：（1）从事水文水资源工作的经历与业绩；（2）通过必要的培训与考试；（3）无水资源论证不良行为后果。另外，对水资源论证资格，也应象资质一样，采用等级管理办法，如设立一、二、三级水资源论证师（或员）。

3 技术性问题的若干认识与讨论

3.1 水资源论证导则

当前水资源论证已经形成建设项目水资源论证、规划水资源论证与取水许可水资源论证三大类型，尽管三类水资源论证涉及的内容大多相似，但针对的对象和侧重点明显不同，因此，需要制订各类水资源论证的技术导则。如有必要，还可以制订与各类水资源论证的二次分类相对应的子“导则”，例如2011年2月发布的《水利水电建设项目水资源论证导则》。

此外，现行两个《导则》[2，7]中给出的《水资源论证报告书》编写提纲存在不少重复内容，过于繁杂，极有必要进行修减。从这方面看，2005年以前的“论文式”的水资源论证“报告”，反而值得提倡。总的来说，《报告书》拟简明扼要，言短意賅。

3.2 论证等级与资质的关系

实际工作中，水资源论证等级的确定随意性较大，论证内容、论证深度与论证等级的关系难以准确体现，论证工作等级与论证单位资质没有严格挂钩。这两方面的问题，需要在法规、政策和导则中进一步明确。

3.3 “三生”用水次序

目前各地水资源配置原则虽然由过去的“统筹安排生产、生活、生态用水”，改变为“统筹生活、生产、生态用水”，但生态用水依然放在最后，不利于河湖健康和水资源保护。

现行《导则》中也在“取水影响”分析中提出满足“生活、生产、生态要求的最小下泄流量”，同样也是将生态用水放在最后位置。

由于上述文字上的排序，造成遇到水量不足时，业主一般会提出挤占生态用水的要求，使得水资源论证报告编制人员难以准确把握“三用水”次序和确定论证结论的原则与次序。

3.4 生态用水量的确定

在水量短缺的情况下，拟保证河湖最小生态用水量，这一原则必须毫不动摇。

但河湖最小生态用水量的确定目前尚无统一方法，《导则》中推荐的“以多年平均流量的10%或以历年最小流量作为最小生态流量”的确定方法，在实践中发现存在显著不合理性。例如对于大江大河这两种方法基本可行；但对于径流季节变化大的小河小溪明显不适用。作者在实践中认识到，《导则》中推荐的两种方法中，在小河小溪中前者偏大，后者又偏小（有时为0.00）。作者认为，小河流最小生态流量以采用最小月平均流量系列90%频率对应的数量较适应，且最好能根据维护水生态健康需要，分季或分月确定最小生态流量。

水资源的配置，拟以“在满足河道最小生态流量的前提下，统筹安排生活、生产用水”为基本原则。对于饮水工程，还应实行以轻微污染河水作为农业灌溉用水，置换优质水库水作为饮水水源的水资源配置模式，以体现生活用水优先于生产用水的水资源配置原则。

3.5 可供水量与可用水量

过去的水资源论证中，很多《水资源论证报告书》将取水口断面可供水量与可用水量混淆，或者等同。从理论上说，河流断面的可用水量应该在可供水量的基础上，减去已获批（许可）但尚未使用的水量。而实际上各地许可的用水量一般很大，使得今后可用水量很小，导致由获批水量确定的可用水量在水资源论证中很难使用。建议在新一轮取水许可中，从水资源论证做起，严把核准关，该核减的必须在《水资源论证报告书》中体现出来；水行政主管部门必须以《水资源论证报告书》为主要依据，核发或换发放《取水许可证》，以便水资源论证成果为当地水资源配置与管理发挥真正作用。

3.6 取、用、退水影响程度的定性

目前各地提出的《水资源论证报告书》中，对于取、用、退水对水资源情势、水环境和第三方的影响，多用极小、很小、小、较小、不大等定性词语，且之间无严格的区分。在今后制定或修改《导则》时，必须对定性等级配以定量标准，如影响量在1%以下为“极小”，影响量在1%-3%之间的为“很小”，影响量在3%-5%之间的为“较小”，影响量在5%-10%之间的为“不大”等。

3.7 以泉水为水源的论证

从成因上说，泉水为地下水的一种，但取水方式及影响状况上看，又类似于地表水，如一般不挖井取水，难以超量取用，不产生地下水漏斗等。但在现行《导则》中对于以泉水为水源的水资源论证，对其论证类型、等级、方法均未做明确的说明，在今后编制新导则或修改老导则时，应对以泉水为取水水源的论证作详细、明确的规定、论述，以便实际操作。

3.8 最严格水资源管理制度的体现

《国务院关于实行最严格的水资源管理制度的意见》发布后，各地都制定了“用水总量控制、排污总量控制和用水效率控制”“三条红线”，但目前编制的《水资源论证报告书》中很少实际应用。

从理论上说，“三条红线”应该作为各地水资源论证的重要依据，但目前“三条红线”只在大江大河中划定了，在设区市以下行政区域和小河流、湖泊、水库中尚未划定，给“三条红线”在水资源论证中实际应用造成很大困难。

3.9 取、退水影响补偿方案

在实践中，取、退水对第三方有明显影响时，补偿方案的编制仅限于工程领域和技术领域，在经济领域难以涉及，即使编制了经济补偿方案，也难以得到业主和第三方的认可，更难编制出可以协调双方利益、避免各方利益冲突的补偿措施和方案。建议以后的导则中，不涉及经济补偿内容，经济补偿完全由业主和第三方自主处理。

3.10 枯水流量频率分析

利用PⅢ型曲线模拟枯水流量时，其结果由参数ē（平均值）、Cv（变差系数）和Cs（偏态系数）确定，由于目估调整而使其随意性很大，有时编制人员为了迁就业主对取、用、退水的意愿，人为通过调改频率曲线参数使枯水流量设计值加大，造成水资源论证结论失真。因而，极有必要制定既科学，又有可操作性，且不能随意改变的频率曲线分析的强制性规定，减少或限制频率曲线分析中的随意性和任意性。

3.11 典型年的选择与使用

习惯上，一定设计频率下取水口来水量的分析，通常采用典型年法，一般办法是一个设计频率取用一个典型年，来水过程最不利的年份优先选用。但对于来水量变化极大的小型河流或水库，即使是丰水年份，也会出现几个月的日平均流量不符合要求的现象，甚至会出现一年中大多数日期平均流量不符合要求的不合理情况，原因在于分析结论完全取决于一个典型年的径流年内分配过程。实际工作中，两个年径流量相近的年份，径流年内分配过程差异极大，例如其中一年几乎天天的日平均流量符合要求，而另一年则大多数日期平均流量不符合要求。

建议每种类型（丰、平、枯、特枯水）选择2-3个年径流量与设计年径流量最相近的典型年，进行来水过程分析，以提高由典型年径流过程分析来水可靠程度的有效性和真实性。

3.12 取水保证率

不同编制人员对取水保证率有不同的理解，采用不同的方法对其进行来水可靠性论证。作者认为，取水保证率是受来水频率制约的，所谓取水保证率应该对应不同频率来水而言。通常人们所说的取水保证率，一般是指正常年份（平水年，50%频率）的取水保证概率。

例如部分编制人员用95%频率年份的径流过程（日平均流量过程），分析95%取水保证率的可靠性，作者认为在大江大河可行，在但在小河流一般不可行，即以取水保证率作为来水频率的分析方法没有通用性。

结语

水资源论证是水资源科学配置、严格管理的重要内容和手段，对于维持水资源可持续利用具有不可替代的重要作用。但在概念、管理和技术三个方面均存在一些问题，需要通过研究和讨论，科学地解决这些问题，使我国的水资源论证得到不断完善，水资源论证成果更加科学、准确，为最严格的水资源管理制度的实施发挥重大作用。

近年来水资源论证实践表明，由于同一河流、湖泊、水库用水户大量增加，用水类型增多，不仅造成天然可供水量显著减少，行政许可后的可用水量也显著下降，水资源利用形势越来越复杂，水量分析计算越来越困难；加上退水增多，退水水质混杂，污水处理难以到位，退水影响分析计算越来越难以准确、清晰说明问题。两个方面的综合使然，致使水资源论证困难加大，与日益提高的水资源管理要求适应难度加大，对水资源论证从业人员的基础知识、基本素质、洞察能力、综合水平的要求不断提高，需要从业单位及从业人员加强沟通、增强交流、强化培训，努力提高适应水资源管理形势变化的水资源论证能力。

[1]中华人民共和国水利部、国家计划委员会.建设项目水资源论证管理办法（15号令）[Z].2002.

[2]中华人民共和国水利部.SL/Z322-2005.建设项目水资源论证导则[S].2005.

[3]中华人民共和国水利部.关于开展规划水资源论证试点工作的通知（水资源〔2010〕483号）[Z].2010.

[4]中华人民共和国水利部、国家计划委员会.关于建设项目办理取水许可预申请的通知（水政资〔1997〕83号）[Z].1997.

[5]国家计划委员会.水利产业政策（国发〔1997〕735号）[Z].1997.

[6]中华人民共和国水利部.水文水资源调查评价资质和建设项目水资源论证资质管理办法（试行）（第17号令）[Z].2003.

[7]中华人民共和国水利部.SL/Z525-2011.建设项目水资源论证导则 [Z].2003.

[8]中华人民共和国国务院.关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发〔2012〕3号）[Z].2003.

[9]水利部水资源管理司、水利部水资源管理中心.建设项目水资源论证培训教材 [M].北京：中国水利水电出版社，2009.

[10]水利部综合事业局、水利部水资源管理中心.建设项目水资源论证报告书案例汇编[M].北京：中国水利水电出版社，2008.