基于规划管理目标下的当前控规编制相关研究

王 涛 朱荣强

（江西省赣州市城乡规划设计研究院规划一所，江西 赣州 341000）

1 国内基于规划管理目标研究进展

以控规管理为研究目标，主要是从编制技术层面寻求新的方法、从规划编制框架、总量控制、编制成果、具体的指标等内容进行分析；以各地出台规划技术导则为背景的研究，大多数是从技术导则的编写精神、地位、具体内容等进行分析。如黄宁提出组建“分区规划-控规导则-控规”三段式的规划编制框架，采取“法定文件、指导文件、基础图件”三合一的成果编制形式，运用实线、虚线、虚位、点位和指标五种方式进行用地控制等。周岚提出了城市快速发展变化阶段的刚性弹性适度的控规改革思路，探索了以“6211”为刚性控制核心的改革思路和办法。卢科荣提出以控规单元作为编制单位，加强对控规的宏观控制，在控规方案中增加实施评价篇章，便于定期评估，反馈修正等内容进了一定的研究。唐杰彬等提出以“规划管理单元”为基本单元，采用“总量平衡、分层落实”的编制体系和实线、虚线、点位、指标控制的新模式，建立动态维护的规划管理系统。

2 国内较为成熟的城市控规编制实践

南京控规做法主要特色有：控规分为综合分区、分区、编制单元和次单元四个层次。其中，编制单元作为研究和开展控规的基本空间单位而不是单独编制单元规划，规模控制在4-20平方公里左右，重点是以公用资源集约利用和环境历史保护为重点的“6211”核心内容。“6”即是对“道路红线、绿化绿线、文物紫线、河道蓝线、高压黑线和轨道橙线”的控制，即是最刚性内容，是城市空间系统的基本框架，必须予以最严格控制。“2”即是对公益性公共设施和市政设施两种用地的控制，控制等级次之，其中大型的服务城市和区域的公共设施和基础设施用地必须严格控制，服务片区、街区的基层设施在空间位置上则有更多的调控余地，如社区层面的公共设施、市政设施用地的强制性可以表达为“空间位置系指导性要求，设施配建规模则是强制性内容”的规定，以解决相关用地控制的刚性和可操作性。“1”是高度分区及控制和“1”是特色意图区划定和主要控制要素确定，两个“1”则是目前未被充分重视但确需提升其控制刚性的内容。

3 规划管理中面临的困惑

由于控制性详细规划的前期研究普遍达不到一定的深度和广度。因此，控规编制的依据不足，容易导致不科学的编制成果。这样的现象主要原因在于前期研究不是规划编制中所特别强调的，而且在编制成果中也没有明确的体现，很多编制必然或多或少地忽略这一方面内容。另一方面，对于控规的前期研究内容很多是超出规划范围以外的，使控规的编制者面对如此庞大的前期工作量望而却步。

控制性详细规划的整体性与延续性问题没有得到很好的解决，总体规划编制的内容较宏观，很难在下层次规划中进行分解落实。总体规划中提出的发展目标、发展策略和各专项规划等过于宏观，而将总体发展目标落实到具体地块上的做法又过于具体，这些都不利于总体规划内容的实施。总规与控规之间衔接反馈的时间周期较长。首先，总体规划从编制到通过审批，本身就需要一个漫长的过程。其次，总体规划编制完成后，需要编制分区规划等下层次规划，才能将总体规划的内容进一步深化落实，从总体规划编制到真正运用于指导控规，往往需要较长的时间周期，导致总规与控规之间衔接的时效性差，因而经常出现控规编制缺乏上层次规划依据，或上层次规划依据未及时更新的情形。再次，控规中对上层次规划的调整又未能及时反馈，总规层面缺乏一个载体承载控规对总规的更新，通常是总规编制完成后就束之高阁，接下来的控规编制则屡屡在人口规模、用地规模等指标上突破总规，总规与控规之间缺乏反馈。总体规划划定各发展区块并确定其发展策略，而分区规划的研究范围为各行政区，空间范围的不对应导致分区规划无法较好地分解落实总体规划的控制要求。

关于控规全覆盖的困惑，就法制层面的公平性而言，控规应该是全覆盖的。城市中的规划建设应该依法管理，不覆盖完全就无法可依。但是问题出在应该覆盖到什么样的程度，城市总体规划是控规编制的直接依据，城市规划的期限只有二十年，即使没有二十年的限定，也不可能对更长远的发展提出终极式的规划要求。另外，通过城市总体规划的修编，这种发展预测有可能还产生相应的变化。

关于刚性与弹性困惑，控制性详细规划既然是市场经济的产物，以城市土地有偿出让和转让的城市开发控制为目的，必然涉及到城市中各种责、权、利关系问题。因此，控规对开发行为的控制是既有规定又有引导。规定内容一般为刚性内容，主要规定“不许做什么”、“必须做什么”、“至少应该做什么”等，引导性内容一般为弹性，主要规定“可以做什么”、“最好做什么”、“怎么做更好”等。现行控规的刚性与弹性仅仅按《编制办法》的规定性指标和指导性指标来确定，面对丰富多样的城市和错综复杂的实际问题前显得力不从心，有些内容“刚”的没道理，统得过死，有些应该“刚”的却“刚”不起来。

4 基于规划管理目标下的控规编制总体思路

通过以上分析，提出控规编制的总体思路：采用“总量平衡+局部可调”的编制思想，实现“提高科学性预测发展+可接受市场机制修正体现刚性弹性力度+突出城市特色风貌”的规划目标，具体应用“实线、虚线、虚位、点位和指标”规划手法，以公共服务设施和商业设施等集中聚集人气、点线带面或轴状发展结构方式来体现建设时序及发展模式，进一步突出控规的公共政策属性，以完善公众参与等制度、出台相关管理规定作为配套政策支撑控规实施，达到“一套图或一张图管理”的效果。主要从以下几个方面进行阐述。

4.1 在编制思想中，在规划范围内未编制分区规划的区域应结合总规的要求和控规的诉求增加分区规划的相关论述，结合控规功能分区、空间结构形态、行政区划、自然条件等将控规编制范围分为若干个分区，其主要解决分区内各片人口容量、建筑总量、容积率等控制指标等问题，各个分区内地块的出让应结合实际需求进行指标控制（大致给出比较重要的指标），实现规划范围和各个分区总量的控制。在总量控制和投资主体明确前提下，为招商引资等提供便利、配合城市的具体开发建设，可进行细化到每个地块；在总量控制而投资主体未明确前提下，可对部分地块进行“留白”、对土地使用性质的同一性和功能内在的关联性分析透彻，但“留白”区域内的公共、公用和公益等设施在空间落实应该明确并进行严格控制。

4.2 在规划目标中，主要是基于现状提高各个指标和数据预测其科学性和精确性，减少规划的调整、维护规划的严肃性；主要是面对市场出现的突发情况、政策项目的落地等，编制的规划应能接受市场机制的修正；主要是从城市设计方面延续城市发展脉络、凸显城市结构肌理、保护和利用历史文化街区等文保而提出的规划目标。

4.3 在规划手法方面，对影响片区级的道路红线、绿化绿线、文物紫线、河道蓝线、高压黑线和轨道橙线采用实线进行控制，一般情况不予以调整；对片区级内的绿化绿线、公共管理与公共服务设施等采用虚线进行控制，其空间上落地位置一般情况不予以调整，受到地块形状等影响，其形状允许小范围内调整，但总量应保持不变；对地块范围内的绿地、社区管理用房等设施采用虚位控制，其位置可以在地块范围内进行调整，但总量上应满足地块的需求；对影响片区级和地块之间的交通场站、公用设施采用点位控制，一般情况下不予以调整。

4.4 对于城市的公共管理与公共服务设施、商业服务业设施的布置，在满足相关规范规定要求外，宜进行集中布置。公共管理与公共服务设施是保障城市正常运行的基础、商业服务业设施是集聚效应的重要引擎，以达到集中聚集人气和增添各个片区的活力的规划效果。借鉴邻里中心的成功经验，结合各个片区的功能定位形成片区的亮点；最终，以城市的交通道路为骨干线，串联形成区域面的发展模式来进一步明确控规的公共政策属性，协调、完善及充实片区的功能。

4.5 在配套政策方面，应针对地方特点对规划管理作出相关规定、完善公众参与制度、规范规划建设审批程序和对规划管理人员进行培训等内容的建设。

5 结语

控规在我国发展30多年的时间里，经历了其最初由浓厚的计划经济时代特征逐渐转变为接受市场经济体制的调节过程。计划经济时期的控规是作为工程技术而存在的，伴随着市场经济的快速发展，城市问题社会化、复杂化，单纯地依靠工程技术已经难于解决城市规划的问题。自然，控规作为最直接的规划审批、实施、管理环节之一，面临的问题更为突出。至此，对控规的编制的技术层面的探讨一直不断，本文在总结南京、广州两地的控规编制模式，分析控规面临的困惑，参考国内基于规划管理目标下提出控规编制的新思路，下一步将结合具体的实例进行论证，进一步完善深化总体思路的内容。

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