加强养老服务体系建设的思考

张慧霞

（中共济南市委党校，山东 济南250100）

我国社会正进入一个人口寿命提高和人口年龄快速老化的老龄化社会，这是我国人类历史上从未经历过的新时代。 山东省是全国老年人口第一大省，1994 年进入人口老龄化，比全国提前5 年。 据统计，2012 年底全省60 岁以上老龄人口达到1682.26 万， 占总人口17.37%，并呈加速发展态势。 2015 年将出现在职职工“两人养一人”状况。 党的十八大报告强调，积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。2011 年年底，国家出台《社会养老服务体系建设规划（2011—2015 年）》，明确提出建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系。

1 养老服务业有巨大的市场需求和广阔的发展前景

1.1 我国人口老龄化发展迅猛加剧了对养老服务业的需求

一是， 高龄老年人口继续增长， 从2012 年的0.22 亿人上升到2013 年的0.23 亿人，年均增长100 万人的态势将持续到2025 年。 二是，失能老年人口继续增加，从2012 年的3600 万人增长到2013 年的3750 万人。 三是，慢性病老年人持续增多，2012 年为0.97 亿人，2013年突破1 亿人大关。 四是， 空巢老年人口规模继续上升，2012 年为0.99 亿人，2013 年突破1 亿人大关。 五是，无子女老年人和失独老年人开始增多，2012 年，中国至少有100 万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加。

1.2 居家养老成为养老服务体系中的主要模式

居家养老是我国目前绝大多数老年人首选的养老模式，养老不离家，是我国传统的养老优势，但现有的大部分家庭4-2-1 结构模式，决定了单纯依靠子女的家庭养老已力不从心。而居家养老必须依靠社区服务来支持， 社区养老服务完善与否决定着居家养老制度实施的成败。仅以山东省为例，全省65 岁以上空巢老年人90%需要心里慰藉和居家养老服务，有81.39%的老年人患有慢性病，有127.75 万失能老年人需要长期看护，老年公寓、养老护理人员需求市场庞大。在济南部分社区，慰老服务人员与老年人口比例达到1∶50，社工志愿者与社区老人比例接近1∶2000，养老服务市场存在巨大的缺口。

1.3 养老服务产业前景广阔

2010 年，我国老年人市场消费的年需求已达到1 万亿元，而目前我国每年为老年人提供的产品不足1000 亿元， 供需之间存在巨大商机。2020 年，我国老年人市场消费的年需求达到2 万亿元（占GDP3%），2030 年，我国老年人市场消费的年需求达到8 万亿元。

2 加强养老服务体系建设的几点思考

2.1 养老理念亟待更新

赡养老人是中华民族的传统美德，但大多数人对老人的赡养关爱只注重物质上的赡养，而对精神赡养的认识和关注不足，往往容易忽视老年人的精神需求。 进入老年期后，随着生活内容、生活状态、社会地位、人际交往等方面的变化，老年人常会有寂寞、孤独、焦虑、抑郁和烦躁等不同的心理表现和症状，出现老年心理问题。因此，要将老年心理健康、关注老年人精神赡养纳入养老体系建设日程，政府也应当积极建立老年人精神赡养的社会支持体系，充分发挥国家法律政策支持的导向作用，发挥好社会舆论对养老观念转变的引导作用，不断完善养老理念，通过“养老、敬老、爱老”真正使老人安享晚年。

2.2 政府要加大投资力度，增加社区养老设施

要把社区养老设施纳入小区配套建设规划，增加和提升社区养老服务基础设施，建立区级老年服务中心、街道老年日间照料中心，社区居家养老工作站、日间照料室、托老站、综合活动室等养老服务基础设施。 据今年10 月14 日《齐鲁晚报》报道，2007 年济南市投入200 万元扶持的19 家托老所，记者探访13 家，仅剩1 家还在坚持，其余均已关门或用作它途。缺乏资金支持，服务单一是其主要原因。因此对社区养老服务，还需政府提供持续的运营补贴，加大政府资金投入力度。

2.3 大力推进居家养老服务网络化

按照山东省政府关于加快社会养老服务体系建设的要求，构建县（市、区）、乡镇（街道）和社区（村）三级居家养老服务网络，实现居家养老服务的全覆盖。一是，信息全覆盖。通过居家养老服务网络为老年人提供电话咨询、上门服务及各类信息服务，使老年人及时、充分了解服务内容便于做出选择。二是，服务内容全覆盖。通过居家养老服务网络为老年人提供更多的服务项目，最大限度地满足老年人的需求。三是，日常管理全覆盖。 通过居家养老服务网络实现社区管理人员、服务提供商、服务人员及时了解老年人需求，为老年人提供满意的服务。

2.4 探索多元化和社会化的养老投资与管理模式， 降低养老产业的准入门槛，吸引更多的资金进入。以机构养老为例，按国际上通行的养老床位千分之三的标准计算， 山东省目前养老床位缺口70.65 万张，以每张床位6 万元建设成本计算，约需投入资金420 亿元。 要积极倡导、动员组织社会各界共同参与兴办社会养老服务产业，养老用地要纳入地方政府总体规划，并完善土地使用和金融等方面的优惠政策及配套措施。 可采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式，引导和支持社会力量兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的养老机构，如家庭养老院、托老所等。

2.5 统筹发展机构养老服务

目前， 我国每千名老人养老床位数量21.5 张， 远低于发达国家50—70 张的水平。 而作为省会城市的济南，60 岁以上人口已达102万，老年公寓70 多家，养老床位刚过万，千名老人仅有10 张床位。 目前，公办养老机构排队进不去，民办养老机构门庭冷清，成为不少城市机构养老的怪象。 北京最好的公办养老院北京第一社会福利院，目前有9000 多人排队等候，“十年等一床”。公办养老院与民办养老院相比具有先天优势，政府投入资金多，入住条件好，收费低。因此，政府要打破公、私养老机构的界限，从资金投入、补贴机制和税收等方面，积极鼓励支持民间资本兴办养老机构，提高民办养老机构的硬件设施及服务水平。 2013 年山东省财政专项投入10 亿元推行对公办、民办养老机构执行同样的资助标准，民办养老机构同公办养老机构一样，首次获得政府财政支持， 新建床位的可获得4500 至6500 元省级补助，改造床位的可获得2500 至3500 元省级补助。 除了省级补助，各地还将根据自身情况配套资助，以此调动社会力量参与社会养老服务体系建设的积极性。

2.6 大力发展适度普惠型的养老机构，适当发展高端养老地产，以满足不同层次老年人的养老需求。 近日，泰安市首个省级层面重点建设的集养老、护理、医疗、科研和实训功能为一体的大型示范型养老机构——山东泰山社会福利中心建设项目开工建设，设计床位2000 张，2016 年建成投入使用。 该中心服务对象拟按“442”结构比例安排，即40%床位用于失智失能型老人，40%的床位用于介护型老人，20%的床位用于自理型老人。 《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35 号）强调要“以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有养老服务”。在充分发挥公办养老机构兜底保障功能的基础上， 适当发展一批高端养老机构，既能满足多样化需求，又能推动经济发展。 目前，保险公司巨头、大型央企等财团以及传统地产商纷纷进军养老地产，明确宣布将大力发展养老地产的省市超过20 个。 但这种高端的养老项目并不适合一般普通退休老人的消费能力和需求。如一些保险公司将养老地产与销售保险业务挂钩，要保证入住养老社区，除要购买与养老社区挂钩的特定分红险外，还必须在单张保单下单一险种应缴保费达200 万元甚至更多，两张保单至少400 万元，因此真正能入住养老社区的只能是少数富人。

2.7 推进健康养老服务发展

总体上看，我国养老服务产业还处于发展初期，养老服务和产品供给不足的问题十分突出。 老年健康服务、金融服务、休闲旅游、文化娱乐等产业还没有真正发展起来，养老服务消费市场还不够繁荣。 发展养老服务产业，可以先从健康养老服务入手。 越来越多的老年人追求更高层次的“以身心健康为主”的养老服务，医药医疗、健康保健、保健食品、保健用品、文化娱乐、养生旅游、金融保险、心理咨询等产业面临巨大的发展机遇。 资料表明，我国健康服务业仅占国内生产总值的5%左右，而美国2009 年就达到了17.6%。政府应大力鼓励社会资本和外资进入国内健康服务市场，通过增加对健康服务业的投入，为城乡居民和老年群体提供多层次的服务产品，满足不同层次消费需求。

2.8 积极探索发展养老新模式

养老服务应当是多种模式的，除居家养老外，还需建设供养型、养护型、医护型等养老机构，以适应不同老年群体的需要。山东各地已在进行各种养老服务模式的尝试。

青岛胶州市今年尝试卫生院配建养老院的“以医优养”集养老、医疗、康复一体化的服务新模式，要求所有改建、新建的卫生院都要配建养老院。 政府出资的养老院建成后由卫生院托管养老院，这样老年人既得到了专业的医疗护理，养老院也节省了运营成本。 但是这种模式也为滥用医保基金提供了便利，济南市一家医院兴办的老年公寓就被停止了医保报销资格。 因此，对此种模式如何监督管理也是亟待解决的问题。

潍坊市潍城区被确定为全省创新社区养老工作试点单位，试点建设虚拟养老院。辖区内60 岁以上老年人全部录入信息数据库，并发放一键通手机，实现“一键按下，服务到家”的专业化养老服务。通过整合各类资源，利用网络平台建成没有围墙隔离，没有场地限制，服务功能齐全，方便快捷高效的虚拟养老院。 此种养老模式极其适合一些市中老城区，因其土地资源紧张，建设养老服务中心等设施受限，可以大力推广此种养老模式。

临沂市以推进老年民生服务为突破口，以着力打造全国规模最大的养老服务中心为目标，积极推动“临沂市养老服务中心”项目建设。总建筑面积236 万平方米，计划入住人员约5 万人，总户数1.2 万户，其中老年人居住区1.1 万户，总投资60 亿元。 该项目按照居家养老、机构养老和福利养老三种模式打造，内含商业中心、教育中心、宗教中心、医院及康复中心和孝文化风情商业街。项目建成后，将建立管家式多功能服务体系，为老年人提供医疗、文化、体育、休闲、娱乐等全方位服务。

2.9 大力发展养老服务产业

政府应大力鼓励社会资本和外资进入国内养老服务市场，通过增加对养老服务业的投入，为城乡老年人提供多层次的服务产品，满足不同群体的需求。扩大专业人员的培训及就业，培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等方面的专业人才，鼓励更多的青年人投身于养老服务产业。

2.10 积极探索建立养老互助服务的工作机制

可以借鉴瑞士“时间银行”的养老互助制度。“时间银行”由瑞士联邦社会保险部开发，即人们把年轻时照顾老人的时间“存”起来，在未来自己需要照顾时，再拿出来使用。申请者必须具备身体健康、善于沟通、充满爱心等条件，义务照顾需要帮助的老人，其服务时数将存入社保系统的个人账户内。 “时间银行”每年将工作时数统计起来，颁发给参与者一张“时间银行卡”。 “时间银行”还设立了门户网站，义工及需要帮助的老人可互相交流信息。 对于那些拥有“时间银行卡”，但因各种原因不使用“时间”的老人，可把这些“时间”折合成一定的奖励。 这种互助养老方式，对我国当代年轻人以及退休后身体健康的老人都非常适用，特别是在以居家养老为首选的养老服务体系，无疑更具推广价值。 “时间银行”不仅解决了家庭养老不能承受之重，还解决了其他社会问题，如老年人的寂寞孤独，收获相互之间的友谊，形成社会养老、敬老、爱老的良好氛围，促进社会的和谐稳定发展。

［1］何文明,来代金.社会化养老服务体系建设的实践与思考[OL].http∶//yc.hbmzt.gov.cn/gzyj/.

［2］养老服务体系发展面临挑战亟待破题http∶//finance.people.com.cn/GB/175857 78.html[OL].

［3］济南市民政局http∶//www.jnmz.gov.cn/[OL].