美军装备建设推行联合采办的历史沿革与未来走向

文/中国国防科技信息中心三室 王磊 刘通 谢冰峰

装备联合采办，是指为提升装备体系的互联互通与联合作战能力并提高装备经费的使用效益，对通用性强、功能相近、应用环境类似的武器装备，采取由两个或多个国防部部门（包括军种与业务局等）联合实施研制、生产或由国防部集中采办的管理模式。信息化条件下的一体化联合作战样式对各军种装备的互联互通能力提出了更高的要求，而联合采办有助于在最大程度上保证各军种装备的互操作性，确保各军种装备“生而联合”。同时由于通过联合采办方式，增加了单一装备的采办数量，有助于发挥采办的批量效应，降低采办成本。基于联合采办的上述特点及效用，美军从上世纪中期以来就积极推动采办管理改革，逐步推广联合采办模式，成为美军加强国防部对装备建设集中统管力度的重要抓手，并酝酿设立专职的联合采办执行官组织体系，但由于联合采办模式削弱了军种的采办权限，改革过程中遭到了各军种的抵制，走过一段弯路。美军推动联合采办管理的改革过程及其经验教训值得我们关注。

一、二战后至20世纪60年代初，设立国防部与参联会，形成现代国防与装备采办管理体制的雏形

二战结束之前美军主要依托陆军部与海军部开展部队管理与装备建设工作，两者是政府内阁部，国防部还未设立。这样的历史造就了军种强势的传统，在装备建设中，各军种秉持各自的战略构想，发展各自需要的武器装备，相互争夺资源，协同难度较大，还没有任何联合采办的理念、思路与政策出台。基于这种局面，美国会出台了《1947年国家安全法》，要求组建国家军事部，负责对各军种实施指导、管理与控制，并在陆军航空兵的基础上成立空军部。1949年进一步通过了《1947年国家安全法修正案》，将国家军事部改组为国防部，取消各军种内阁部的职能，划归国防部统一领导，并设立参联会主席职位，负责指挥三军联合作战。美军通过此次改革，基本确立了国防部领导三军种分散实施的采办管理体制格局，形成了目前美军国防与装备采办管理体制的雏形。

国防部成立之后的较长时期内，各军种权力依然强大，相互间恶性竞争激烈、矛盾难以调和。海军与空军围绕重大装备立项产生激烈的矛盾，海军在国会激烈控诉国防部与空军的不公正行为，发生了美军历史上著名的“海军上将的叛乱”事件。体现了国防部与各军种矛盾的尖锐性以及装备建设中存在的严重的“烟囱式”发展问题。

艾森豪威尔总统1953年上台执政以后，采取多种措施加强国防部的权力。其任内通过的1958年《国防部改组法》，要求国防部设立研究与工程署，将装备采办相关的基础研究、应用研究以及先期技术发展方面的工作交由研究与工程署统管,承担了部分装备预研与科研的联合实施及管理职能。虽然当时美军的装备采办工作仍由各军种分散实施，但通过该法，军种在采办方面的权力被弱化，国防部从装备预研与科研入手, 开始逐步加强对装备采办的统管与联合力度。

二、20世纪60年代至80年代后期，国防部逐步加强对各军种装备采办的集中统管力度，逐步树立联合采办理念

为了加强国防部对各军种装备的集中统管，制约各军种装备重复建设、“烟囱林立”现象，解决各军种装备分散建设制约联合作战能力提升的问题。1961年，麦克纳马拉担任国防部长后，引入规划计划预算系统(PPBS)，根据国家军事战略和财政预算限额，采用规划、计划和预算一体化编制程序，制定武器装备长远战略规划、中期计划和年度预算,加强国防部的综合平衡，减少重复浪费。1965年，麦克纳马拉在国防后勤局成立国防合同分局，着手将分散在各军种的合同管理职能集中到国防部，积极提升国防部在装备采办中的统管力度。

在装备需求管理方面，二战后较长时期内处于军种主导的状况，各军种“自下而上”提出装备建设需求，国防部与参联会统管力度薄弱，难以对各军种提出的需求进行有效的调整与优化。20世纪80年代中期，在里根总统的倡议下，美军积极推动需求管理改革。1986年《哥德华特-尼科尔斯国防部改组法》进一步强调军种间联合作战，要求装备采办必须适应这一要求，初步提出了联合采办的理念。根据该法，美军设立参联会副主席职位，成立以其牵头的联合需求监督委员会，吸收各军种参谋长（海军为作战部长）参与，加强对全军需求的评估、审查与统管，并更加重视军种间提出的联合需求。虽然在实际运行过程中，联合需求监督委员会出现了许多困难与争议，但在管理理念方面，美军已经认识到加强需求管理尤其是联合需求管理的重要性，以此牵引全军装备的建设。

《哥德华特-尼科尔斯国防部改组法》还提出重构美军项目管理体系的要求，在国防部设立采办执行官，各军种按照装备类型构建计划执行官体系（PEO），每个军种设立十个左右计划执行官，每个计划执行官办公室下设若干项目管理办公室。这种构建模式，建立了目前美军装备项目管理组织体系的雏形，为联合采办组织体系的构建奠定了基础。

三、20世纪80年代末至90年代末，美军明确提出推行装备联合采办策略，联合采办项目管理机构开始出现

1989年，美国总审计署（现改名为政府问责办公室），明确提出“联合项目”的概念，指的是在项目研究、发展与采购阶段由多个军种或多个国防业务局参与的项目，国防部随即提出优先推行装备联合采办的策略。

随着信息技术的飞速发展，美军开始在项目管理层面，尝试构建联合项目管理机构，最为重要的尝试是美军联合战术无线电系统（JTRS），该项目于1997年启动，定位为三军联合项目，由陆军具体负责采办实施，但设立了联合计划执行官办公室（JPEO），其成员包括海军与空军的成员。

此外，在信息系统建设方面，美军在20世纪90年代开始，越来越重视信息系统建设，并强调美军共用信息系统由国防部国防信息系统局集中采办，如全球指挥控制系统（GCCS）、全球信息栅格（GIG）等共用信息系统与基础设施最终都交由国防信息系统局采办，取得了较好的实施效果。

1994年，美国防部国防系统管理大学（国防采办大学的前身）发布《联合项目管理手册》，虽然该手册并非强制性法规，但在理念上、思路上进一步强调和突出了联合采办这一装备建设思路。1996年，国防系统管理大学对该手册进行更新，发布第二版。

四、新世纪以来，装备联合采办的法规政策进一步健全，并酝酿设立新的联合采办执行官组织体系

新世纪以来，随着信息技术的飞速发展以及一体化联合作战样式的深化，联合采办作为提升各军种联合作战能力的重要手段，越来越受到美军尤其是国防部高层的重视。美军自2003年起在其国防部5000.1指令《国防采办系统》中，提出应更加重视和优先发展跨军种联合装备项目。2004年，国防采办大学发布第三版《联合项目管理手册》,对美军联合项目的采办管理政策与做法进行了进一步的规范。

在采办实践方面，美军在更大范围内探索和推行联合采办模式，美军新世纪立项的新一代战机取名为“联合攻击战斗机”（JSF），并将其作为三军通用性作战飞机进行设计和采办，最终由海空军组建联合项目办公室，由两个军种的人员参加，项目办主任每年由两军种轮流担任。联合攻击战斗机作为美军推行联合采办模式的重要探索，积累了重要的管理经验。此外，美军还设立生化武器防御联合计划执行官办公室、飞行系统联合计划执行官办公室，加上之前的联合战术无线电系统联合计划执行官办公室，美军在装备建设领域逐步加强联合采办力度。

为了提高各军种装备联合采办的深度与广度，美军持续推进联合采办管理改革。美国国防采办大学2012年1月发布题为《关于设立联合采办组织管理机构的建议》的咨询报告，系统论述了深化联合采办改革的重要性与迫切性，当前联合采办模式存在的问题，并建议设立联合采办执行官（JAE）。联合采办执行官与各军种采办执行官平级，专职负责各军种联合项目的采办实施。报告认为设立与各军种采办执行官平级且独立的联合采办执行官，有助于加强对联合采办项目的集中管理力度，提高管理的专业化水平，能够更好地从全局的角度谋划全军装备的联合采办，并加强统筹管理，有助于全面推动装备联合采办的顺利实施。报告发布后，引发国防部高层领导的高度关注，但报告所提的措施建议较为激进，也在各军种层面引发了诸多争议。美军的采办管理改革一般是渐进的、实用主义的，直接设立联合采办执行官的可能性目前看来还不大，但该论证报告无疑为美军高层提供了一个解决问题的思路，也为其他国家提供了一个联合采办的视角。