优先发展公共交通总体目标及关键指标的研究

文/东风扬子江汽车（武汉）有限责任公司 雷洪钧

2012年10月10日国务院召开常务会议，研究部署在城市优先发展公共交通问题。会议指出，必须将公共交通放在城市交通发展的首要位置。随后，国务院发布了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），以下简称64号文；2013年6月18日，交通运输部出台了《关于贯彻落实国务院〈关于城市优先发展公共交通的指导意见〉的实施意见》（交运发〔2013〕368号），以下简称368号文。笔者对64号文和368号文中提到的总体目标及有关指标，进行了系统的研究，形成了一些体会，供同行参考。

一、城市公共交通的概念及地位

城市公共交通是以公共汽（电）车为主体的，包括快速公交、现代有轨电车等大容量公共交通及出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统。

城市公共交通是公共运输的子系统，“公共”二字是相对与专用（或私有）的交通工具而言的。

城市公共交通是城市交通最重要的组成部分。64号文明确提出，要确立城市公共交通在城市交通中的主体地位，要优先发展城市公共交通。

二、公交优先的理念及内涵

国际公共交通协会（UITP）《罗马宣言》指出：“公共交通必须有专用车道，以此保证公共交通更加快速、更加可靠。弄清交通的基本原则，交通系统的组织应满足最广泛的社会需要，并为大多数市民提供可持续的交通选择。”因此，在城市首先要优先发展道路利用率高、污染轻的公共交通。《罗马宣言》是当代全球性的城市交通优先发展理念形成的标志性文件，被称之为“公交优先”的理念。

2005年国务院办公厅下发了国务院《关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发〔2005〕46号），2006年建设部、国家发展改革委员会、财政部、劳动和社会保障部四部门联合下发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，进一步明确了优先发展城市公共交通的经济政策，即在我国实现了“公交优先的理念”向“公交优先的政策”的转变。64号文对“公交优先”进行了明确的界定：大城市要基本实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，公共交通占机动化出行比例达到60%左右。

公交优先的基本内涵是：政府部门在综合交通政策上要确立公交优先发展的地位，并在政策上给予支持(包括经济扶持)；在城市规划、建设上，确立公交优先发展的序列；在交通资源的使用与管理上，确立公交优先的权利。

具体说，公共交通设施用地安排要优先，道路通行公交要有优先权，交通管制措施上要保证公交优先放行，公共财政转移要保证公共交通优先。

三、优先发展公共交通总体目标及关键指标

（一）建设部在2004年提出争取用5年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位的总体目标。关键指标如下：

1．公共汽电车平均运营速度达到20公里/小时以上，准点率达到90%以上；

2．站点覆盖率按300米半径计算，建成区大于50%，中心城区大于70%；

3．特大城市建成区任意两点间公共交通可达时间不超过50分钟，城市公共交通在城市交通总出行中的比重达到30%以上；

4．大中城市建成区任意两点间公共交通可达时间不超过30分钟，城市公共交通在城市交通总出行中的比重在20%以上。

（二）368号文提出了到2020年，基本确立城市公共交通在城市交通中的主体地位，安全可靠、经济适用、便捷高效的公共交通服务系统基本形成，较好满足公众基本出行需求的的总体目标。关键指标如下：

1．到2015年

①市区人口300万以上的城市，基本实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，万人公共交通车辆拥有量达到15标台以上，城市公共汽（电）车进场率达到60%以上；

②市区人口100万至300万的城市，基本实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，万人公共交通车辆拥有量达到12标台以上，城市公共交通车辆进场率达到50%以上。

2．到2020年

①市区人口100万以上的城市，实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，万人公共交通车辆拥有量达到16标台以上，城市公共汽（电）车进场率达到70%以上，公共交通占机动化出行比例达到60%左右；

②市区人口100万以下的城市，参照上述指标和地方实际，确定城市公共交通发展目标。

（三）建设部2004年提出总体目标与64号文和368号文总体目标及关键指标的异同点。

1．两者都是以5年为时间单位，在总体目标中两者都提出了“确立主体地位”的总体目标，而后者追加了“安全可靠、经济适用、便捷高效的公共交通服务系统基本形成，较好满足公众基本出行需求”的目标表述；

2．前者的政策概念中包含了出租车和轮渡，而368号文政策概念中没有提及出租车和轮渡，却加上了“现代有轨电车”；

3．两者对站点覆盖率都提出了要求，前者是按300米半径计算，后者是按500米半径计算，10年前是50%～70%的覆盖率，而368号文是100%的覆盖率；

4．前者的指标偏重于“公共汽电车平均运营速度和准点率”，而后者的指标偏重于“万人公共交通车辆拥有量和城市公共汽（电）车进场率。”

通过以上对比可以看出，2004年提出的“公共汽电车平均运营速度和准点率”偏重考核对象是公交公司，强调的是“公交优秀”；而368号文“万人公共交通车辆拥有量和城市公共汽（电）车进场率” 偏重考核对象是地方城市政府，强调了“公交优先”首先是地方城市政府的职责。

四、368号文的一些主要指标

（一）出行快捷性指标。

1．力争到2020年，全国快速公交系统线网运营总里程达到5000公里；

2．力争到2020年，全国城市公共交通优先车道总里程达到15000公里；

（二）交通智能指标。

1．到2015年，市区人口300万以上的城市基本建成公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统；

2．到2020年，市区人口100万以上的城市全面建成公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统。

五、368号文对公交车辆提出了具体的要求

1．加快发展安全性能高、乘坐舒适的城市公共交通车辆，推广应用大容量、低地板公交车辆和空调车。这一条释放的信号是“安全性能高、乘坐舒适的”车辆具体指的就是符合“大、低、空”要求的车辆。

2．加快车辆更新改造和升级步伐，加快淘汰安全性能差、排放标准低的老旧车辆。这一条释放的信号是公交企业采购公交车的数量会明显加大。

3．加快车型选择等方面标准规范的制修订进程；完善公交车辆技术准入和维修检测制度，保障城市公交车辆技术状况良好。这一条释放的信号是公交企业采购公交车的车辆不仅要求“大、低、空”，同时要求外形是“方基调、小圆角”，并且会将这些要求上升到“车型选择”标准中。

4．积极推进混合动力、纯电动、天然气等新能源和清洁燃料车辆在公共交通行业的示范和应用，完善支持政策和配套设施，提高低能耗、低排放、清洁燃料等车辆应用比例。这一条释放的信号是推进新能源和清洁燃料车辆的进程，每一年会按比例提高。

5．积极推广应用无障碍化城市公共交通车辆，完善无障碍设施，方便残疾人乘用。这一条是对公交车辆的人性化提出了更高的要求。

六、64号文是公交企业的福音，368号文对客车厂家是极大的利好政策

据中国道路运输协会城市客运分会报告，免征新购置的公共汽车电车的车辆购置税和依法减征或者减免公共交通车船税这两项，政府一年就为全国公交企业减少税费支出达150个亿；64号文明确了“对公交企业的技术改造、节能减排、经营偏冷的线路予以补贴”；64号文还提出了“建立公共汽车交通企业职工工资正常机制”。这些都是64号文为公交企业带来的直接的好处。

而368号文对客车厂家是极大的利好政策。

1．368号文要求，到2015年市区（按工作生活在城区以内的人口数,不含郊区农村人口的统计口径计算）人口300万以上的城市，万人公共交通车辆拥有量要达到15标台以上，据统计全国有上海等9个城市。

2．368号文要求，到2015年市区（按工作生活在城区以内的人口数,不含郊区农村人口的统计口径计算）人口100至300万以上的城市，万人公共交通车辆拥有量要达到15标台以上，据统计全国有西安等47个城市。

3．368号文要求，30万至100万以下的城市（按工作生活在城区以内的人口数,不含郊区农村人口的统计口径计算），万人公共交通车辆拥有量要达到10标台以上，据统计全国有柳州等53个城市。

七、研究结论

（一）确定公交主体地位的任务十分艰巨。

建设部在2004年就提出争取用5年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位的总体目标；2013年交通部重提到2020年，基本确立城市公共交通在城市交通中的主体地位，安全可靠、经济适用、便捷高效的公共交通服务系统基本形成。这说明确定公交主体地位的任务十分艰巨，前面已经用了近10年，必须再用10年才能基本上确立公共交通的主体地位。衡量“主体地位”是否确立的关键指标有3个，第一个指标是万人公共交通车辆拥有量；第二个指标是中心城区公共交通站点500米全覆盖；第三个指标是城市公共汽（电）车进场率。

这三个指标能不能实现的难点是资金能否落实到位。不过“十二五”的“公交主体地位”的责任主体是地方城市政府，而不是公交企业，同时中央政府已经将这项工作纳于地方城市政府政绩考核体系，应该说这比以往的情况要好得多。

（二）目前交通部推进“公交优先”的力度是前所未有的。

交通部正式接管城市公共交通的管理职能5年以来，做了大量的工作，对推动城市优先发展公共交通有了实质的成果。如：免征新购置的公共汽车电车的车辆购置税、依法减征或者减免公共交通车船税、落实对城市公共交通行业的成品油的补贴政策等具体政策基本到位。2012年12月国务院发布的《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，即64号文，这是个“国”字号的文件，地方各级政府必须无条件贯彻、执行，责任主体已经上升到了国务院和地方城市人民政府。2013年6月18日，交通运输部又出台了《关于贯彻落实国务院〈关于城市优先发展公共交通的指导意见〉的实施意见》，即368号文。这样的力度和进度是建国以来前所未有的。

（三）公交客车厂家迎来了历史性的发展机遇。

根据交通部城市公共交通“十二五”发展规划纲要(征求意见稿)所述：

1．“十一五”末公交客车的市场保有量约40万辆，“十二五”期间现有公交客车将有70%需要更新，总量约为28万辆(40×70%)；

2．“十二五”末，全国公共汽电车保有总量达60万辆，较2010年新增约20万辆；

3．“十一五”末公交客车的年销量还不到6万辆，“十二五”期间平均年需求量将达到9.6万辆。

一直令公交客车厂家困惑的是两个问题：一是公交客车的市场容量，二是公交公司的支付能力。通过上述的研究，在贯彻落实国务院《关于城市优先发展公共交通的指导意见》文件和交通运输部《关于贯彻落实国务院〈关于城市优先发展公共交通的指导意见〉的实施意见》的背景下，在新一轮的优先发展公共交通的过程中，这样的困惑会得到有效的解决。这对公交客车厂家而言无疑是历史性的发展机遇。