以加强制度建设为抓手推动反腐倡廉建设

邓 冰

（中铁电气化局北京建筑公司 中国北京 100034）

以加强制度建设为抓手推动反腐倡廉建设

邓 冰

（中铁电气化局北京建筑公司 中国北京 100034）

习主席在十八届中纪委二次全体会议上指出:“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[1]这一重要论断深刻揭示了制度建设对反腐倡廉建设的重大意义，要求我们必须进一步加强反腐倡廉制度建设，为推动权力科学、规范运行提供制度保障。

一、加强制度建设，是从源头根治腐败的利器

制度是管根本、管长远的。制度的刚性约束力，可以有效制约、监督权力的运行，有利于从源头上消除腐败孳生的土壤。

（一）加强制度建设是我党反腐倡廉建设的经验总结。

党历来高度重视反腐倡廉建设，特别是在革命建设、改革的重大历史关头和关键发展阶段，更是高度自觉的把反腐倡廉建设摆在非常重要的位置。我党90多年的发展历程，既是一部革命、建设和改革的奋斗史，也是一部反腐倡廉、不断纯洁队伍、提高战斗力的斗争史。纵观党的反腐倡廉制度建设，大致可以分为两个阶段：从党诞生到十一届三中全会，是党的反腐败制度建设的初步探索阶段。这一时期，党主要通过整风等形式加强对党员干部的思想教育，广泛发动群众揭批腐败分子，然后再通过法律手段予以严惩。在重视思想教育的同时，对反腐倡廉制度建设进行了摸索，建立了一批法规制度，为惩治腐败提供了法理依据。比如，瑞金时期颁布了《关于惩治贪污浪费行为的训令》，抗日战争时期公布了《惩治贪污暂行条例(草案)》等法规制度，等等。同时，党还通过吸收多方面代表参与政权管理等多种形式积极发挥群众监督作用，比如“三三制”等民主参政形式以及乡镇政府的直接选举，等等。从瑞金时期的第一个贪污分子谢步升到抗战时期被查处的最大贪污典刑肖玉壁，再到新中国成立之初的贪污分子刘青山、张子善，初步显示了反腐倡廉制度的巨大威力。改革开放后至今，是反腐败制度建设的成熟发展阶段。这一时期，党在继续加强思想教育的同时，更加注重国家制度和党的制度的完善，更加强调用制度来规范人们的行为，《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中国共产党党内监督条例》《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等一批法规制度相继出台，党内监督机制也日趋完善。随着制度建设的不断创新，党员干部廉洁从政的自觉性明显提高，部门和行业风气普遍好转，人民群众对领导干部行使权利的监督得到了进一步加强。党反腐倡廉建设的实践表明，在权力运作过程中，不仅要关注权力者的道德修养，更要注重构建制度体系监控和规范权力运行，以阻止权力异化，反对贪污腐化。

（二）加强制度建设是国外廉政建设的成功做法。

当前，腐败现象逐渐发展成为一个全球化进程中的国际性问题。各国、各地区都采取了相应措施和手段开展反腐倡廉工作，也都不同程度地积累了一些有益的经验。综观国外反腐倡廉建设，制度建设是世界各国促进廉政建设的重要措施。目前，各国主要建立了高薪机制、监督机制、行政程序评估机制和行政伦理机制等反腐倡廉机制。所谓高薪机制，是指为国家公务员提供优厚的福利待遇，以减少腐败行为发生的制度。这是许多国家遏制腐败的重要措施之一。自上世纪八十年代以来，高薪养廉的思想被越来越多的国家所接受。所谓监督机制，是指许多国家通过建立监督机构、实施舆论监督、强化民众监督等方式，用以防止政府机关和国家工作人员腐败行为。比如美国、瑞典、加拿大等国家，政府在保障不泄漏国防、外交机密的前提下，允许所有报刊报道政府、议会“内幕’情况。[2]所谓行政程序评估机制，主要是利用既定的行政程序来规范行政行为。德国、日本、美国、加拿大等主要采取加快信息系统处理的开发和运用、实施多项事务统一归口处理、弱化政府事务权力等方式，减弱权力影响力。所谓行政伦理机制，是指以法律形式明确行政伦理规范，约束政府官员的从政行为和从政道德建设。美国早在1829年就出台了《美国政府伦理法》，后又在国会和联邦政府设置了伦理委员会、伦理办公室等机构，用以加强行政监管。[3]

（三）加强制度建设是深入推进反腐倡廉建设的现实要求。

当前，我国正处在体制转换、结构调整的攻关阶段和社会深刻变革的历史时期，政治、经济、文化、社会运行机制、价值观念等等各个领域都在发生重大变革，整个社会呈现出一种过渡性、不稳定性和多变性的状态。这一时期的主要特点是制度和体制机制方面还不完善，反腐倡廉的法律法规体系还不健全，存在一些漏洞和薄弱环节，为腐败现象的滋生留下了空间。特别是在现行政治体制下，权力过分集中于党委，党委的权力往往集中于几个书记，缺乏有效监督，容易滋生腐败。邓小平同志曾深刻指出:“权力过分集中必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。”“不少地方和单位都有家长制人物，他们权力不受限制，别人都是唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”[4]与此同时，社会利益主体为了追求和实现各自利益的最大化，都会想方设法通过各种方式去获取有限的资源，容易产生不正当竞争，引发行贿受贿等腐败行为。对此，在相当长的一段时间内，反腐败斗争直接应对的是不断频发的腐败现象，主要是通过加大工作工作力度，不断增强腐败的责任和成本的方式来阻遏腐败现象。随着反腐败斗争的深入和阶段性成果的取得，深入推进反腐倡廉建设，必须针对上述产生腐败的环境和条件加强制度建设，营造使人不想贪、不敢贪也贪不成的环境，从腐败活动的源头环节上预防和解决腐败问题。

二、反腐倡廉制度建设存在的主要问题分析

近年来，我们在反腐倡廉制度建设方面做了大量工作,取得了一定成效。但也应清醒地看到,由于受重人治、轻法治，重思想、轻制度的传统影响，反腐倡廉工作大多从伦理道德方面思考权力的运用，而从制度层面思考对权力的制约还明显不够。当前，在反腐倡廉制度建设方面存在的主要问题有:

（一）注重单体制度建设,忽视制度体系的系统构建。

近年来，面对反腐倡廉建设所面临的新情况、新特点、新问题，大多注重了单项制度建设，统筹考虑不够，制度建设还比较零散，主次不清、照应不够、关联性不强的现象不同程度地存在，没有形成科学严密的体系，更没有形成环环相扣、自我运转、自我调适、整体联动、前后闭合的运行机制；制度制定标准比较模糊，在彼此衔接、相互配套上有所欠缺，有的是党内法规，有的是党和政府的文件，有的甚至交叉重复，缺乏有机契合，力量分散。比如关于禁止公款吃喝的有关文件规定各级党委和政府都下发过，而且每年元旦、春节、中秋、国庆等节假日，还要专门下发反对奢侈浪费、制止公款吃喝等方面的规定性文件，重复强调太多，容易造成人们心理上的麻木和行动上的我行我素。

（二）注重实体制度建设，忽视落实制度建设。

近年来，各单位针对容易产生腐败问题的人、财、物等环节,相继制定出台了一批适事性、阶段性的实体制度,但由于缺少相应的落实机制，导致制度流于形式。主要原因有两个方面：一方面，制度操作性不强。有的机械照搬照抄上级文件规定,原则多、条条多,形式上轰轰烈烈，但还停留在问题的表象上；有的过于笼统,缺少延续规则和具体措施,操作起来只能按领导或当事人的理解程度去落实,容易导致既有的制度流于形式。比如民主集中制是党和国家的根本组织制度，但由于缺少相应的实施细则，导致这一根本组织制度在一些地方没有得到很好执行。另一方面，缺少配套问责机制。当前的制度建设往往过度往往集中于上层，没有科学合理地确定标准和要求，也没有明确具体地提出解决问题的办法和措施，对制度末端落实没有明确责任，导致往往停留在发发文件、做做宣传、搞搞学习、提提要求上，没有发挥应有效果。比如在领导干部收入申报制度的执行上，一般只是要求个人填写、如期上报，但申报是否有出入很少审查过问，至今还没有听说过哪位官员因收入申报失实而“落马”。再如财经纪律明确规定超过千元的大额开支必须用支票结算，但实际上一些单位却能随意提取大笔现金。

（三）注重惩治腐败制度建设，忽视监督制度建设。

分析现有的反腐制度,监督制度的建立相对弱化。主要是现行体制中权力过分集中，相应监督法规体系还不够健全，权力运行的程序、范围和职责还不够明确；监督机构和监督机制的设置不够科学，监督主体受制于监督客体，缺乏应有的独立性、自主性和权威性；监督机制自上而下单向运行，自下而上的监督往往流于形式，导致“弱督、虚监、失监、禁监”的现象广泛存在；宪法和法律赋予人民群众的民主监督权在实际生活中常因缺乏明确、具体、有效的保障，舆论监督制度、群众监督制度等建设相对滞后,“外部监督”常常不能真正发挥作用。对此，党和政府虽然采取了一系列措施，初步建立了反腐败的制度体系，也取得了一定的成效，但腐败之风并未得到根本遏制。

三、加强反腐倡廉制度建设的对策思考

反腐倡廉工作的实践表明，制度建设是从源头上预防和解决权力腐败问题的重要举措。为此，必须认真研究制度建设存在的问题，不断完善党风廉政建设的各项制度，建立起制约和监督权力的长效机制，对权力行使全过程、全环节进行监督，才能有效地遏制腐败的蔓延。

（一）加强制度体系构建，强化反腐倡廉的整体威力。

完备的反腐倡廉法规体系是深入推进反腐倡廉建设的必然要求。一是要加强对立法的组织领导，根据反腐倡廉工作规律，制定出法规制度建设总体规划，构建制度体系的总体框架，使反腐倡廉制度建设遵循党的建设的总体部署，与经济和社会发展进程相适应，与反腐倡廉决策相统一，与从政道德建设相结合，与国家法制建设相协调，把好制度建设的顶层设计关。二是要深化理论研究。认真梳理总结反腐倡廉经验做法，积极研究反腐倡廉工作的新情况新问题，不断深化对违纪违法案件特点规律的认识把握，找准新形势下反腐倡廉工作的关键点，顺应时代节拍，摸清群众需求，为提升制度的前瞻性、针对性提供理论支撑。三是要深入调研论证。健全完善法规制度的立项论证、起草试行、落实反馈机制，对调查研究、科学论证、征求意见等各关键环节进行规范，最大限度地倾听民声、征求民意、集中民智，做好论证分析，确保制度的内容客观公正、切实可行。

（二）完善配套落实机制，增强法规制度的执行力度。

落实执行，是制度的生命力所在。再好的制度不去执行，也只能是空文一纸。天下事不难于立法，而难于立法之必行。徒法不足以自行。如果只重视制度的制定而忽视制度的落实,客观上必然削弱制度的威力。一是完善制度宣传机制。任何一项制度的执行，都必须建立在广大党员干部高度觉悟和良好社会氛围基础之上。制度只有被群众熟悉掌握，才能真正转化为反腐的利器。要从机制层面对反腐倡廉制度宣传作出规范，明确学习宣传的内容、方式和效果，采取多种形式在全社会广泛开展制度学习宣传教育活动，普及法规制度知识，弘扬法治精神，倡导遵守制度光荣、违反制度可耻的社会氛围，推进防治腐败的思想观念、文化氛围、体制条件建设。二是建立常态督查机制。制度的贯彻执行，是一个个人权力和公共权力、个人利益和全局利益相互博弈的过程。为此，要把强化督促检查作为落实制度的重要手段，建立健全日常监督、阶段检查和定期考核等监督机制,及时发现和解决制度执行中存在的突出问题；把制度执行情况纳入年度惩防体系建设和党风廉政建设责任制检查考核范围，列入领导班子民主生活会和领导干部述职述廉的内容,切实增强制度执行的外在约束力。三是要建立健全问责机制。责任追究是规范领导干部行为，提高制度执行力的保障。把制度落实情况作为重要内容列入党风廉政建设责任制考核，与提拔任用、评优评先、奖励惩处、职称评定相结合，对那些不执行、不认真执行或者不正确执行各项相关制度，不履行、不认真履行相应职责的领导干部特别是一把手，要严肃对待，并根据违纪责任，及时采取谈话教育、责成书面检查、通报批评、取消评先选优资格、组织处理、纪律处分等方式进行问责，增强各级抓制度落实的责任感。

（三）完善权力制衡机制，建强权力运行监督体系。

党的十八大提出要加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。加强反腐倡廉制度建设，根本的保障是依法治权。当前，必须坚持用制度管权，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，进一步加大对权力运行的监督力度，充分发挥法律在制约和规范权力方面的作用。一是要建立完善制约权力腐败的法律体系。权力出现滥用和腐败，一个很重要的原因就在于法律和制度本身的不完善。比如，我们实行公务员制度已经有很长一段时间，但一直没有相应的《公务员选拔法》对公务员的选拔、考核、任用及廉洁从政进行规定，导致一些人员滥用权力的现象时有发生。为此，必须适应社会发展变化，抓紧制定一批《廉政法》《监督法》等制约监督权力的法律法规，形成权力界限清楚，运行程序严密，违规处理具体的法律体系。二是要完善规范权力行使的运行机制。权力过分集中，就容易导致权力扩张和滥用。要按照效率和权力制约原则，对权力进行科学配置，尤其要对直接管理人、财、物的重要部门等某些过于集中的权力进行分解，避免权力集中于少数人，形成合理的权力结构和有效制衡机制；要进一步细化明确权力主体的职责、权限和运行程序，克服权力行使中的随意性，防止越权、侵权和滥用权力行为的发生，实现权力运行的规范化、程序化。此外，要借助科技手段，如通过政府信息化建设，“把权力交给电脑”，促进权力按照严格的程序规范运作。三是健全权力监督网络。反腐败不能搞群众运动，但绝对离不开人民群众的积极参与。要进一步创新监督制度和体系，在完善和强化内部监督的同时，着眼发挥人民监督、舆论监督作用，健全完善人民监督制度，进一步强化体制外监督，充分发挥党内监督、人大监督、政协监督和舆论监督的作用，做到权力行使到哪里，制度就规范到哪里，监督的触角就延伸到哪里，实现对权力运行情况的全方位、立体式监督。

注释:

[1]习近平.习主席在十八届中纪委二次全体会议上的讲话

[2]王沪宁.腐败与反腐败—当代外国腐败问题研究[M].上海人民出版社，1990.372.

[3]王伟.行政伦理法制建设:廉政建设的重要途径[J].（国家行政学报增刊)，2005.56.

[4]黄苇盯.苏共亡党十年祭[M].江西:江西高校出版社，2002年4月.■

邓冰，（1959-），女，辽宁沈阳，现职称政工师，大学本科，研究方向：人力资源管理，工作单位：中铁电气化局北京建筑公司。