完善基层税务干部激励机制的思考——以广东YC市国税局为例

刘艳琴 周发明

（1、湖南人文科技学院 湖南 娄底 4170002、阳春市国家税务局 广东 阳春 529600）

（注：周发明系本文通讯作者。）

一、文献回顾

1、关于激励的本质

美国学者格里芬曾经指出，个体的绩效通常由三项因素决定：激励（愿意完成工作）、能力（有能力完成工作）和工作环境（有资源用于完成工作）。如果员工缺乏能力，管理者可以进行培训或替换员工；如果资源不足，管理者也可以通过调配予以解决；但是，如果问题出在激励上，那么管理者面临的困难就会大得多。这就说明管理中激励是最重要的职能之一，正如芮明杰所指出的，对人进行管理的根本在于以激励为核心。正是由于激励在管理过程具有十分重要的地位，因此对激励的理论研究也非常活跃。

对激励进行理论研究的一个首要问题就是激励的本质是什么？学者们对此有不同认识和表述。多数管理学者都认为，激励（Motivation）就是激发和鼓励人朝着所期望的目标采取行动的过程。对于激励，管理者关心的是如何控制或引导员工的行为，以使其产生组织所希望的行为，通俗地说也就是“怎样使人愿意做某事”。格里芬把激励定义为，是引导人们做出特定行为而不是另一些行为的力量的组合。斯蒂芬·P·罗宾斯则认为，激励是通过高水平的努力实现组织目标的意愿，而这种努力以能够满足个体的某些需要为条件。国内管理学专家芮明杰指出，激励的基本出发点是对管理中人性的理解和把握。激励的对象是组织中活生生的“人”，只有对人有深入的了解才可能使激励更富有成效。因此，管理的核心问题就是人的积极性的调动以及员工潜力和能力的最大程度发挥。基于人性的复杂性，激励从本质上看也就是管理者了解和认识人性、理解和把握人性以及不断地影响和塑造人性的过程。成功激励的最本质特征就在于，它可以通过创造一种良好的组织氛围，在这种组织氛围中组织成员复杂多变的人性得到不断的完善、发展和升华，使组织成员的行为受到一种强大的精神力量的支配，使个体的潜力和能力得到最大限度的发挥，使个体能够发自内心地、自觉地为组织目标的实现而努力，并且在追求组织目标的过程中实现自己的需要。

有人认为，激励作为一个过程，它源于需要，始于动机，引起行为和指向目标。芮明杰把激励看作是这样一个过程，即从满足人的多层次、多元化“需要”出发，针对不同个体设定绩效标准和奖酬值，以最大限度地激发组织成员的工作“动机”和热情，调动个人的精神动力，使他们按照组织所要求的“行为”方式去积极、能动、创造性地运用其人力资源，从而最大化地实现组织的预期目标。在这一过程中，个体借助于组织活动和组织目标的实现，使个人的需要得到满足。这种满足本身也使下一阶段的激励得到强化，成为今后工作的精神动力。

2、激励理论研究综述

（1）国外关于激励理论的研究。国外对激励理论的研究较早，20世纪40年代以后，激励理论在西方日益兴起，产生了包括内容型激励理论、过程型激励理论、激励强化理论和综合型激励理论等众多激励理论。其中形成于20世纪50年代以后的内容型激励理论，将人的需要看成激励的基础，是激发动机的根本因素，是动机体系的核心，所以激励首先要研究人的需要。主要代表有马斯洛1943年提出的“需要层次理论”、奥尔德弗的“ERC理论”、赫兹伯格的“双因素理论”、麦克利兰的“成就需要理论”等。过程型激励理论的主要研究成果有：美国心理学家弗鲁姆（VH.Vroom）提出的期望理论、亚当斯（J.s.Adams）于1960年代提出了公平理论、美国学者洛克（E.A.Locke）的目标设置理论。激励的强化理论主要是由美国心理学家斯金纳提出的，这是以学习原则为基础，理解和修正人的行为的一种学说。综合型激励理论概括和综合了上述各种激励理论的主要内容，更全面地反映了人的需要、动机、目标效价、组织行为等，其中最具代表性的理论有：波特和劳勒的综合激励模式、卡茨和汤普森的态度、激励和绩效综合模型、迪尔的综合激励模式、罗宾斯的整合模型等。

（2）国内关于公务员激励的研究。目前我国对公务员激励理论的研究主要有以下三个方面。

一是公务员激励的理论研究。其一是关于公务员激励的概念。齐明山教授对国家公务员激励的定义给出了较为明确的解释，并从国家公务员激励的功能和组成要素两方面阐述了公务员激励体系的基本含义。王金华根据激励的一般概念给出了公务员激励的定义，认为它是指创设满足公务员需要的条件，激发其动机，使之产生实现组织目标的特定行为的过程。其二是关于公务员激励机制。关于公务员激励机制存在两种不同的观点，一种观点把公务员激励机制看作是一个行为过程，如齐明山（2000）把国家公务员的激励机制看作是政府引导国家公务员价值观念和行为方式以实现行政目标的过程。另一种观点则把公务员激励机制看作一套制度体系，如王金华（2005）认为公务员激励机制是调动公务员积极性并对其行为目标的选择起引导和制约作用的一系列制度性措施；秦国民（2003）对国家公务员激励机制的定义是，政府将行政资源按照特定的标准和程序分配给国家公务员，通过对国家公务员价值理念和行为方式的引导，最终实现政府行政目标的一整套制度安排。其三是关于西方激励理论对我国公务员激励机制建设的借鉴与启示。张强认为对公务员的人性假设，是重构公务员激励机制的基本前提。贺力坚和金易从马斯洛的需要层次理论中得出一系列有益的启示。

二是我国公务员激励现状和问题的研究。王金华、郑鹏、孟华等学者分析认为我国公务员激励机制存在一系列问题，包括激励理论陈旧、激励方式单一、激励手段落后，重精神激励轻视物质激励，激励过于流于形式，晋升依据不合理等；以及激励缺位、激励虚位、激励移位等功能异化现象。

三是关于完善我国公务员激励机制的对策探讨。一些学者在借鉴西方国家公务员制度激励运行经验的基础上，提出了完善我国公务员制度激励的一系列措施，如建立公务员激励的双向沟通和反馈机制，完善目标管理制度；还可以从晋升、考核、工作丰富化等方面采取有效的激励措施；工资、监督与职业发展是公务员激励的三种主要激励因素；要从激励理念现代化、激励手段科学化、激励方式多样化等方面着手构建与完善我国公务员激励体系。

（3）关于税务干部激励的研究。国内关于税务干部激励的研究尚不够深入，文献不多。郭震在《地税系统基层公务人员激励研究》一文中，以莱芜市地税基层公务人员为研究对象，对该地基层税务人员的工作现状以及目前实行的激励措施进行了调研分析，剖析了该地区地税基层公务人员激励体系存在的问题和原因，如激励方法过于形式化，激励方式针对性不强，激励制度不够健全，监督力度不够等问题；同时借鉴国内外成功的激励经验，对如何完善地税基层公务人员激励制度进行了探讨。马蔡琛、韩文锋认为，基层税务人员的激励考核机制是税务系统人力资源管理的重要方面。基层税务系统具有主体层级较低、体系相对复杂等特点。其激励机制存在理性公平观尚不健全、绩效考核乏力、“马太效应”明显、税务文化建设滞后等问题。就改革方向而言，可以从完善岗位责任体系、设置科学的分类考核指标、完善能级评定条件等方面加以谋划。

二、基层国税干部激励机制的现状

1、YC市基层国税干部队伍的现状

广东省YC市国税局现有干部职工258人，这支队伍呈现以下特点。

图1 YC市国税干部年龄结构

（1）年富力强经验丰富。从年龄结构来看，全局258人中35岁以下仅有20人，占全局总人数的 8%；36—50岁的 162人，占63%；50岁以上的有76人，占29%，如图1所示。36—50岁是人生的黄金时期，身强体壮精力充沛，又具备了一定的人生阅历和工作经验，该局这一年龄段的人员占到了近三分之二，可见，YC市国税局的干部队伍是一支年富力强的队伍。YC市国税干部年龄结构如图1所示。

从工作经历来看，全局258人中，具有10年以上税务工作经历即2002年12月以前加入税务干部队伍的有238人，占92%，其中具有20年以上税务工作经历的有172人，占67%。由而可见，YC市国税局的干部队伍也是一支税务工作经验丰富的队伍。

（2）学历层次不断提升。目前全局258人中，大学本科学历158人，占全局总人数的61%；具有大学专科学历的有89人，占35%；中专及以下9人，仅占3%；还有1人已经取得了研究生学历，1人在职攻读研究生。近五年来新进人员10人，其中9人具有本科学历，1人为大学专科学历，如图2所示。尤其是最近两年新进2批共7人，均为通过全国公务员考试经过严格选拔招录进来的，不仅学历层次高且综合素质优秀。

图2 YC市国税干部学历结构

（3）知识结构逐渐多样化。二十多年来，YC市国税局税务人员的专业知识结构，主要是财政税收、税务、财政学和行政管理专业为主体。近年来，税务人员的专业结构逐渐呈现多元化的趋势，尤其是在新增税务人员实施公务员招考录用制度之后，财政税收之外的会计学、计算机、汉语言文学、法律、经济管理等专业人员逐渐增多，目前全局这些专业的税务人员已有32人。整个税务干部队伍知识结构逐步呈现优化趋势。

2、YC市国税干部激励机制存在的问题

（1）绩效考评体系不完善。目前，YC市国税如同其他地区一样，科学合理的绩效考核体系尚未完全建立起来。考核过程中主要是定性考核，基本上没有开展定量考核，难以确保考核结果的准确性和公平性；考核缺乏会对性，尚未建立针对不同层次、不同岗位税务人员的考核指标体系。大多数单位没有建立起经常性的考评制度，只有一次性年度考评，这种年度基本上是流于形式，或简单投票，或轮流坐庄。在考评结果应用方面，考评结果与个人利益挂钩不多。

（2）激励手段比较单一。YC市国税系统当前的激励机制也是以职务激励为主，辅之以少量的奖惩，其他激励手段应用非常少。对消极怠工或违纪违规者的处罚手段不力，没有很好地建立人员退出机制，不能使那些工作消极或者不能胜任本职工作的税务人员受到一定的制约、承担相应的风险。

（3）奖惩激励功能弱化。没有建立起一套科学合理的奖励制度，奖与不奖区别不大，奖励力度不够，奖励对象不准确，奖励基本是平均发放，在表彰奖励上存在“吃大锅饭”现象，从而导致税务干部中就出现了“激励疲劳”现象，大大弱化了奖励的激励功能，没有起到“奖励一人，鼓舞一片；处罚一人，警示一群”的效果。对基层税务干部在工作中的良好行为和优秀表现日常奖励少，往往只惩不奖，甚至出现干得越多出错风险越大、挨批评的机会越多的现象。在这种制度体系下税务人员对奖惩的公正性失去信任，奖惩方式不能发挥激励作用，税务人员的积极性、创造性难以充分调动起来。

（4）职务晋升激励功能不强。现有税务干部职务晋升制度还远未达到稳定、健全、科学的程度。由于税务系统是一种垂直管理系统，人员缺乏流动性，干部晋升机会少，职务激励的空间非常有限。人事制度和干部作用制度改革以后，传统的委任制转为竞争上岗制，但是，这种竞争上岗制度由于程序设计不完善，具体操作不规范，其优越性和科学性尚未充分实现。主要问题表现在，选拔程序较为简单，选拔方法不科学，一般采取临时考评加投票的方式，晋升与工作成效与业务能力的关联性没有直接挂钩，职务晋升不尽能体现干部的业绩、品德和能力。由于岗位限制等客观原因，众多德才表现优秀的税务干部并没能晋升到期望的职务，从而影响税务干部晋升制度激励功能的发挥。

（5）税务文化建设有待加强。国税系统员工都是知识型员工，如YC市国税系统96%的人员都具有专科及其以上学历，其中大学本科及以上学历占61%。这种知识型员工对于精神方面的需求较高，因此，文化建设对于这样一个群体具有更重要的激励价值。但是，目前YC市及至全国大多数地区的国税系统文化建设相对滞后，不能很好地满足税务人员的需求。

（6）培训教育的激励功能不强。在国外培训教育成为了一种重要的激励手段，但在YC市国税系统培训教育缺乏激励性。一是没有把培训教育纳入激励体系，抽调参加培训具有很大的随机性。二是培训机会不多，参训率低；培训地点相对固定，缺乏吸引力。三是培训内容不丰富，培训方式和手段单一，培训质量不高，培训效果十分有限。

三、基层国税干部激励机制的优化对策

1、健全岗位责任体系

根据《税收征管法》和《税收征管操作规程》的要求，合理设置机构和岗位，明确各个部门的工作任务，细化每个岗位的工作职责和工作规程，编制岗位职责说明书，并以制度的形式予以规范。在确定各岗位工作规程和职责时，要对各个岗位的工作程序进行合理设计，对各个岗位的工作内容、时限、形式和标准加以明确界定，特别要注意各岗位、各环节之间的分工、相互联系与制约，防止出现职责重叠或职责“真空地带”，真正建立起分工合理、职责分明、相互约束的岗位责任体系。例如，税收执法岗位，要根据每个执法岗位的工作任务、职责权限，按照工作量的大小、难易程度和执法风险，设置执法工作岗位，划分执法责任，将执法责任明确到岗到人；在执法过程中必须坚持实行亮牌上岗，公开每个执法人员的有关信息如姓名、职务、工作职责、执法权限、工作标准，增大执法过程的透明度。通过健全税务人员的岗位责任体系，切实解决职能不清、责任淡化等问题，增强税务人员的工作责任感。

2、优化绩效考核机制

优化绩效考核机制可以从以下几方面入手。

（1）建立组织绩效评估与个人绩效评估相结合的考核机制。要改变传统考核中只注重个人绩效考评，而忽视组织绩效考评的做法，要建立以组织绩效考评为核心，个人绩效考评以组织绩效为前提的考评体系，其目的就在于推进基层税务组织加强科学化管理，加强团队合作，整合组织力量，从而提高整体绩效水平。

（2）建立定期考核与日常考评相结合的考核机制。这就要求完善日常考核制度，加强日常考核。日常考核包括大部分内容：一是考勤情况，二是工作表现情况，包括工作态度、工作作风、任务完成情况和群众投诉情况等。

（3）健全分类考核指标。考核指标可分为共性指标和个性指标两类，共性指标是适用于各类考核的指标，而个性指标则是针对某一个具体部门、岗位设置的有针对性的考核指标，如稽查岗位可以设置稽查案件查处率、结案率、罚款率与滞纳金加收率等指标；税源管理岗位可以设置税源管理责任人所属辖区的办证率、准期申报率、亮证经营率、发票使用率等指标；办公室文秘岗位可以设置信息、宣传、调研稿件发表的数量和质量等指标。所设置的考核指标必须公开征求不同岗位税务人员及相关部门的意见，形成一个科学合理、能被广泛接受和认可的量化分类考核指标体系，从而增强考核的科学性、针对性和有效性。

（4）改进考核方式方法。应实行定性考核和定量考核相结合，并以定量考核为主。定量考核采用量化计分的方式，量化计分有两种方式，一种是根据有关数据资料计分，如税源管理岗位的办证率、准期申报率、亮证经营率、发票使用率等指标；还有一种是通过有关人员评分来量化计分的，如对机关工作人员工作能力、工作实线的考核。要在税务部门逐步推行360度绩效评估，构建一个由基层税务干部自我评估和其上级考评、下级考评、同级考评以及纳税人的考评组成的绩效考评体系。从而增加考核的系统性、客观性和公正性。

3、改进薪酬激励机制

（1）推行岗位能级管理。建立以绩效综合考核为基础的岗位能级管理制度，是发挥激励效能的重要途径。郭震在2011提出了岗位能级管理制度，其操作方式是：把岗位能级从高到低级划分为一、二、三、四级；一个县市区范围内的所有岗位根据综合考核结果进行分级，这种分级是在同类岗位上对考核结果进行比较后所得出的，如全县各税务分局（所）的局长（所长）、副局长（副所长）、会计、征管等各种岗位之间进行比较，然后确定岗位能级等级，并根据岗位能级等级确定岗位能级津贴。或者给能级各等级设定不同的能级系数，以此将工资福利等待遇与能级等级挂钩，考核为高等级的其工资福利待遇也相应提高。同时，实行能级管理，如果会计岗位某人考核为一等，而分局长为二等，则会计岗位的能级津贴比分局局长高。可见，在这种制度下，基层税务干部只要工作能力、工作认真，就有可能通过考核获得比领导更高的能级，获得更高的能级津贴，从而做到“以能定岗、以岗定责、对责评绩、以绩定级、以级定酬”，体现能者多劳、多劳多得和优胜劣汰的竞争机制，这样就有利于充分调动基层税务干部的工作积极性。

（2）优化奖金结构。应改变目前基层税务干部的奖金平均发放或只根据个人考核结果发放的状况。基层税务干部的奖金应由两部分构成：组织绩效奖金和个人绩效奖金。组织绩效奖金是根据整个单位或部门整体绩效发放的奖金，一般平均发放，但要与组织绩效挂钩，组织绩效评价好则多发放，组织绩效差则少发放。个人绩效奖金，就是根据税务干部的实际工作表现或工作贡献决定，这种奖励制度更有利于激发全体基层税务干部的工作积极性和能动性。

4、创新晋升激励机制

（1）完善竞争上岗机制。要针对当前竞争上岗中存在的不足，完善竞争上岗的方式方法，建立积分制，不仅要关注民主测评的结果，也要关注日常表现，要将年度绩效考核结果纳入竞争上岗时考核内容，并量化计分，结合工作能力和专业资历等进行综合评价，从而延伸了考核时限，扩展了考核范围。这将大大降低依靠一次考试或者演讲定胜负的偶然性，增强考核评价的客观性、准确性和公信度，使之成为一种长效激励机制。

（2）全面推行职务任期制。国税系统应建立职务任期制，任期一般为三年，一届任职到期后全员“卧倒”，重新竞争上岗；同一岗位连任不得超过两届，这样为每一位有能力有抱负的员工提供了均等竞争上岗的机会，做到优胜劣汰、能上能下。

（3）建立职级晋升制度。税务系统虽同样属于国家公务员系列，但其工作性质与一般政府机构存在一定的差异，其业务性更强，并自成体系，与海关、公安有一定的类似性。目前公安系统推行了警衔制，海关实施了关衔制，军队系统也有军衔制，因此，作为具有一定特殊性的税务系统也可以建立“税衔制”。在“职务晋升”受到编制和职数限制的情况下，通过建立税衔制，使税务人员走职级晋升之路。职级晋升即根据所任职务、资历以及工作业绩等按照规范的程序和方式来确定和调整职级。这样，对大部分基层税务人员来说，在职务晋升受限的情况下，也可以通过晋升职级来解决基层税务人员薪酬待遇提升的问题。这种职级晋升也可大大增强普通税务干部的职业自豪感和满足感。

（4）进一步完善轮岗交流制度。轮岗交流包括部门内部不同岗位的轮换、不同部门之间的交流轮换、跨县局的交流轮换。这种轮岗交流既可以提高税务人员的综合素养，多方位、全面锻炼基层税务人员；还可以通过改变工作环境，增强税务人员的工作积极性。因此，必须进一步完善这种轮岗交流制度，并使其制度化、经常化。

5、强化培训教育的激励功能

基层税务干部的培训教育是更新知识、积累经验、增添工作兴趣的途径和方法。因此，要加强对基层税务干部的培训教育。要使培训教育成为一种有效的激励手段，必须做好以下几点：一是培训类型的差异化，要设置多种不同类型的培训班，如奖励性培训（对工作表现突出、成绩优异者提供，以示奖励）、提高性培训（对工作表现差、业务能力不强者提供的）、后备干部培训、上岗前培训、特殊技能培训，等等。二是培训内容的科学化，培训内容要体现“三性”，即针对性、实用性、新颖性，要根据培训类型科学合理设置培训课程，做到内容实用、新颖。三是培训方式的多样化，要由传统的单一的讲授式培训向多种培训方式综合运用转变，除理论讲授之外，还应开展研讨式培训、交流式培训、案例讨论培训、模拟实践培训，等等。

6、加强税务文化建设

税务文化是文化在税收领域的反映和体现。税务文化是税务公务员激励机制发挥长效激励作用的重要保障。当前，我国税务系统以“聚财为国、执法为民”为核心的税务文化已初具雏形，税收关注民生、税收服务民生、注重科学发展、构建和谐税收已经成为税务文化的主体内容。但是，税务文化的激励功能还没有很好地发挥出来。因此，要进一步加强税务文化建设，增强税务文化氛围，强化税务人员的职业道德意识、工作责任意识和服务意识，形成一套以人为本，注重服务，构建和谐税务的新时期富有特色的税务文化。加强税务文化建设要从税务文化的四个构成要素着手：一是加强税务精神文化建设，围绕树立“聚财为国，执法为民”的工作宗旨，强化“服务科学发展，共建和谐税收”的共同目标愿景，弘扬“忠诚、敬业、守法、廉洁、创新”为主要内容的税务精神，来开展多样化的精神文化教育活动。二是加强制度文化建设，主要包括完善规章制度、统一执法规范、强化服务意识、优化管理体制、加强廉政建设等内容。三是加强行为文化建设，具体内容包括：发挥领导表率作用，规范干部群体行为，弘扬先进典型。四是加强物态文化建设，要通过统一税务形象标识、完善办税服务设施建设、加强文化设施建设等措施，营造良好的税务文化环境，展示良好的税务文化发展前景。

[1]里基·W·格里芬著，刘伟译：管理学（第9版）[M].中国市场出版社，2008.

[2]芮明杰：管理学：现代的观点（第2版）[M].上海人民出版社，2005.

[3]齐明山：试论国家公务员的激励机制[J].新视野，2000（1）.

[4]王金华：试论我国公务员激励机制的完替[J].云南行政学院学报，2005（3）.

[5]秦国民：构建卓越的国家公务员激励机制[J].决策探索，2003（3）.

[6]张强：公务员激励机制的理论前提--人性假设论[J].行政论坛，2001（7）.

[7]朱正威、赵路：人员培训：挑战、需求与创新[J].理论月刊，2004（5）.

[8]郭震：地税系统基层公务人员激励研究[D].山东大学，2011.

[9]何利民、李新颜：关于进一步完善基层地税公务员激动机制的思考[J].商业会计，2008（4）.

[10]马蔡琛、韩文锋：基层税务人员的激励考核问题研究[J].学术论坛，2009（7）.

[11]计永生：关于优化基层税务系统公务员激励机制的思考[J].全国商情：经济理论研究，2010（11）.