民事公益诉讼制度初探

□ 赵 冰， 王 群

（⒈济南市槐荫区人民法院， 山东 济南 250022； ⒉菏泽市中级人民法院， 山东 荷泽 274000）

公益诉讼并非“本土概念”，而是在上世纪90年代从西方引入我国的， 尔后在中国经历了一场十分漫长和艰难的实践历程。1996年，有“中国公益诉讼创始人”之称的丘建东以“一块二”的电话费案为中国公益诉讼揭幕，①1996年1月4日，丘建东一一原福建龙岩市新罗区技监局副局长，因一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话收费半价”的规定，多收了0.60元话费，于是援引《消费者权益保护法》第49条向法院起诉，要求公用电话亭给予加倍赔偿，诉讼标的1.20元，并要求公用电话亭摘下旧的、未载入半价规定的资费表。参见徐卉.为弱势人而战，为社会正义而战？——公益诉讼的是是非非［N］.法制日报，2009－07－16（3）.“1997年河南方城检察院为追回国有资产提起了我国第一起公益诉讼，2005年国务院在颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》 中首次提出了环境公益诉讼，2010年贵阳市制定《贵阳市促进生态文明条例》 首次以地方立法形式对公益诉讼进行界定”，［1］至2012年8月31日关于修改民事诉讼法的决定表决通过，公益诉讼制度才最终得以“尘埃落定”，以“合法化”的身份走入民众的视野。那么，经历了漫长“难产期”的公益诉讼究竟有何种制度价值？公益诉讼在当下的发展情况如何？ 新民诉法修改后公益诉讼应当如何适用？带着这些问题我们将展开本文的主旨。

一、公益诉讼构建的制度价值

对于公益诉讼的价值方面， 最高人民法院副院长江必新曾指出，“建立公益诉讼制度， 是社会主义法治发展的需要，是保障当事人基本诉讼权利的需要，也是回应型司法的需要。 建立公益诉讼有利于彰显社会主义民主和法治， 有利于防止国家机关怠于履行法定职责， 有利于保护包括当事人在内的社会成员的合法权益，有利于推进服务型政府的建构，有利于推动和扩大公众参与”。［2］

（一）公益诉讼有助于市场经济的良性发展

“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”。实现利益最大化，是市场经济参与主体的终极目标。正是在这种追求利益最大化的过程中带来的技术和工艺上的改进，才使众多的小市场不断壮大；无数个小市场的汇集，才带来了市场经济整体的发展与繁荣。然而，市场中不乏部分“异类”主体通过“非常规”手段（即通过生产假冒伪劣产品、不合格产品等以次充好的方式）追逐利益最大化。 而一些地方政府为追求所谓GDP数字的增长， 对这种违背商业道德、 侵犯消费者合法权益的“社会公害主体”采取了“放任”的态度。在此背景下，直接利害关系人得到了该类“公害”群体的充分赔偿后可能不再愿意付诸诉讼，这就会使这类“公害”群体得不到法律的及时制裁而得以持续“毒害”社会。公益诉讼制度确立后，可将更多的“有志组织”纳入其中，通过诉讼的方式由司法力量“拔除”这部分“市场毒瘤”，还市场一个健康、有序的发展环境。

除此之外， 市场稳健运行的另一个动力就是竞争机制的存在，其为市场经济的发展注入了强大的动力，保障了市场的有效运转。然而，与我国市场经济快速发展相伴生的是我国区域垄断和行业垄断的存在， 部分地方甚至还较为严重。垄断是竞争的天敌，如不及时加以制止，会成为市场经济发展的“桎梏”。当然，我国已经出台了反垄断法， 但该法只是实现了垄断治理从无到有“形式”上的转变，对于如何真正将司法力量引入垄断领域， 如何使司法力量有效制衡行政权力等问题该法依然“力不从心”。公益诉讼制度的出现，正好填补了反垄断法的“漏洞”，有助于保护竞争和打破垄断，提高市场的运作效率。

（二）公益诉讼有助于防止国有资产流失

我国是社会主义国家， 公有制在我国占有主体地位。为此，作为公有制“实体化”的国有资产在我国的地位至关重要。然而，当下我国处于经济的转型期，股份制改造、抓大放小政策的实施，一方面实现了我国国有经济的有效改造； 另一方面也使部分国有资产 “非正常”流失。如厂长、董事长等部分“权力群体”通过“自买自卖”等方式实现国有资产的“自我回归”。国有资产的流失不仅会加剧我国贫富两极分化的趋势， 更会对国家的基本经济制度产生巨大的侵蚀。但是，根据我国职能部门的分工， 国有资产管理部门对国有资产履行监管职责。然而在现实中，当发生国有资产流失情形时，国有资产管理部门往往因自身不具有法人资格等理由拒绝参与诉讼。 公益诉讼的产生将为国有资产带来全面的保护，尤其是检察机关的介入，可有效地弥补现有法律的漏洞，制止侵占国有资产行为的发生。

（三）公益诉讼制度是实现环境可持续发展的需要

建设资源节约型、 环境友好型社会已成为我国科学发展观的重要一环， 该理念甚至在全球已基本达成一致。但是，我国部分地方政府基于政绩的需要，盲目地放纵其管辖企业浪费资源和污染环境， 给公共利益带来了巨大的威胁，严重破坏了当地群众的生产、生活环境。但是，与上述行为带来极大社会危害性相伴随的是传统诉讼模式却并没有赋予组织或群体对该类侵权行为提起诉讼的权利。 公益诉讼制度的产生将有效地解决此类问题， 环保组织等群体发起诉讼可将司法力量及时引入， 实现对行政不作为、 乱作为的纠正与监管。

（四）公益诉讼制度有利于民众权利意识的觉醒

我国传统的民事诉讼“门槛”之一就是发起之诉必须与自身具有法律上直接的利害关系。因此，这种“私人本位主义” 带来的后果就是民众对公共利益关注有限，这不仅不利于公共利益的保护，也不利于民众权利意识的进一步觉醒。为此，公益诉讼制度的出现，实质上进一步激发了民众的参与意识和权利意识， 打破了民众不能、不愿、不敢提起公益诉讼的传统，扩展了传统诉讼模式的疆域，丰富了诉讼机制的内涵。

二、公益诉讼在我国发展的困境

在我国，公益诉讼主体存在严重的“缺位”问题。这里的“缺位”是指强势主体作为公益诉讼原告的数量较少， 而因危害公共利益而成为被告的强势主体数量亦较少。“执著的原告， 稳如泰山的被告， 无动于衷的法院”。［3］这是当下公益诉讼在我国最为真实的写照。在此， 笔者借用中国法院网公益诉讼栏目①数据详情可参考：http：／ ／old.chinacourt.org／zhuanti／detail.php？id＝92740，2011－10－19.本文中的部分图表也参考自韩志红.关于公益诉讼若干问题的探讨［A］.经济法论丛［C］.2012（上半卷）：17.作出的统计（时间跨度为2007.5.17－2011.3.28，案件共36个）展开本部分。

⒈原告强势主体比例较低。 在中国法院网公益诉讼栏目统计的36个典型案件中，原告分类的统计如下：

原告类型表

从上表不难看出，在当下公益诉讼的原告主体中，个人和社会组织占据了高达80%的比例， 而作为强势主体的检察机关和政府机关却没有成为公益诉讼的“生力军”，这与下文被告的“实力”产生了明显的失衡。

⒉被告强势主体数量相对较高， 但总量亦处于较低比例。 在中国法院网公益诉讼栏目统计的36个典型案件中，被告分类的统计如下：

被告类型表

从表中不难看出， 民营群体占据了公益诉讼被告中的较高比例，其次是金融、运输、通讯等垄断行业，最后才是政府机关。然而，在现实中，政府机关由于其拥有的巨大权力，最容易作出危及公共利益的行为；其次是垄断行业，由于其把持着行业内的绝大部分资源，也亦伤害公共利益。 但是这两类群体总量在被诉主体中所占比例中仍然不高。

当然，产生这一现状的原因易于理解。对于原告来说，检察机关和政府机关尚未有较高的公益诉讼意识，这种“事不关己高高挂起”的姿态使强势原告主体比例较低；而对于被告来说，由于原告强势主体的缺位，使得依靠民间力量对抗强势被告的难度较大。事实上，成为公益诉讼被告的至少是企业或组织， 与其抗争已实属不易，更不用说实力更为强大的垄断行业①2008年8月1日，律师李方平认为，北京网通凭借其在北京地区绝对的垄断地位，对预付费用户实施差别待遇，其做法违背了公平、等价、诚实信用的民法原则，将北京网通告上法庭，要求确认网通实行差别待遇的格式合同条款和业务公告违法， 并请求法院判令北京网通接受其办理“亲情1＋”业务申请，并赔l元。法院以“不能证明网通北京分公司具有市场支配地位”的理由驳回了李方平的诉讼请求。参见雷吉尔.民事公益诉讼原告资格探究［D］.广西民族大学2010年硕士学位论文.和行政机关。

⒊法院受理与审理效果不容乐观。 在中国法院网公益诉讼栏目统计的36个典型案件中， 我国法院的审理情况统计如下：

法院审理情况统计表

从处理结果中不难发现，除了38%左右的胜诉（不排除部分群体为某种特定利益与被告达成了“和解”），民间力量占据了绝大部分。这在客观上也“呼唤”政府与检察机关类原告的介入，毕竟这类主体没有“和解”的必要与动力。可见，公益诉讼呈现一种胜少败多的态势。产生这一现状的原因，除了上文所述的原被告力量对比悬殊以外， 修改前民诉法对原告资格的 “门槛规定”或为“幕后推手”。

⒋公益诉讼案件数量呈现递减性态势。 在中国法院网公益诉讼栏目统计的36个典型案件中， 我国法院受理公益诉讼案件的数量统计如下：

近年来公益诉讼案件数量变化表

从中可以发现，公益诉讼案件数量是逐年减少的，产生这一现状的原因应当是上述两种情形即原被告实力差距悬殊与法院审理效果不容乐观“合力”的结果。

三、我国公益诉讼的出路

（一）关于公益诉讼的受理条件

作为特别民事诉讼形态的公益诉讼， 其能被受理的最为关键的条件是必须包含第55条所规定的 “损害社会公共利益①有学者认为，损害社会公共利益的案件类型主要有：⑴损害国有资产的案件，如非法占有、转移国有资产，非法破坏、浪费国有资产，渎职损害国有资产；⑵损害环境资源权益案件，如污染环境、破坏自然资源等；⑶侵害众多消费者合法权益的案件，主要是经营者违反我国《产品质量法》、《消费者权益保护法》等有关法律的规定；⑷扰乱市场经济秩序的案件，如垄断、限制竞争及不正当竞争等；⑸妨害国家宏观经济管理秩序的案件，如违反税法、会计法、统计法、金融法及走私等；⑹破坏社会公益事业（主要包括文化、教育、医疗、卫生、社会保障等事业）等。参见赵许明.公益诉讼模式比较与选择［J］.比较法研究，2003，（02）.的行为”。 公益诉讼与私益诉讼的差别在于，“前者保护的对象为涉及公共利益的事项。 社会公共利益是一个不确定的法律概念，界定比较困难，理论上一般指不确定多数人的利益，具体而言，包括扩散性利益和集合性利益两种类型。 前者指事先没有任何的关系而只是基于特定的事实原因才产生联系的人共同拥有的一种超越个人的不可分的利益；②如因环境污染造成生态破坏而由原告提起的公益诉讼。后者也是超越个人并且是不可分的， 它属于先前在相互之间就有特定法律关系的特殊团体， 在成员的身份上也比扩散性的利益③如某消费者团体的众多会员因商家的霸王条款或不当行为而受到损害时，由消费者团体提起的公益诉讼。要确定。”［4］

当然，除公益诉讼的特别规定外，新民诉法中关于起诉与受理条件的一般规定，如我国新民诉法第119条规定的积极条件④第119条 起诉必须符合下列条件：（一） 原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。、第124条规定的消极条件⑤第124条 人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定， 属于行政诉讼受案范围的， 告知原告提起行政诉讼；（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的， 告知原告向仲裁机构申请仲裁；（三） 依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件， 在不得起诉的期限内起诉的， 不予受理；（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在6个月内又起诉的，不予受理。均可适用于公益诉讼。而新民诉法第119条第1项即“原告是与本案有直接利害关系⑥该条也是导致早期大量公益诉讼不予受理的主要原因。的公民、法人和其他组织”的规定不应适用于公益诉讼。

（二）关于公益诉讼的管辖法院

一般来说，公益诉讼涉及的主体、事项以及地域等范围都较为宽泛， 因此对公益诉讼的管辖问题需要谨慎对待。

⒈应以侵害行为所在地决定地域管辖。 采取侵害行为所在地管辖的目的是为了方便当地法院对案情的掌握。 因为公益诉讼不同于其他诉讼的一个重要之处在于法院职权模式的差异。在传统案件中，法院带有更多的“中立”色彩；而在公益诉讼中，法院应更多地强化其职权主义色彩，在调查取证方面更应发挥其“主观能动性”，毕竟公益诉讼的原告在取证能力方面还存在一定的不足。

⒉应以中级法院为主审法院。 以中级法院作为公益诉讼案件主审法院的原因有二： 一是在公益诉讼类案件中，其所涉及的国有资产流失、环境污染、市场垄断等案件往往背后有地方政府力量的“支撑”。若交由基层法院审理， 极易受到较强的地方干预而无法实现公正审判； 二是公益类案件对法官的业务能力及专业水平要求相对较高， 而且该类型案件较一般案件更为耗时、耗力，这使处于“案山案海”的基层法官“心无余且力不及”。

（三）关于公益诉讼的起诉主体

我国新民诉法第55条将公益诉讼的诉讼主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，而将公民个体排除在外，这种立法模式是可以肯定的，毕竟公益诉讼并非全民诉讼， 法律允许公民个体提起公益诉讼容易导致诉讼泛滥，致使法院不堪承受之重。

⒈关于“机关”一词的理解。“机关”一词在我国的适用比较宽泛，但本文语境下我们将“机关”认定为检察院和行政机关。 一是检察院作为公益诉讼原告的可行性。检察院无论从法律角度上抑或是“自身体质”上均具有较其他组织不具有的“原告”优势。首先，从法律角度来说，我国宪法赋予了检察机关“法律监督者”的地位，其本身就“扮演着”国家公共利益的代表者和维护者的角色；另外，我国刑诉法第99条第2款规定：“当国家财产、 集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时， 人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉。”这无形中已经在刑事领域赋予了检察院公益诉讼原告的身份。而且，我国在1949年发布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条也曾规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”其次，从检察院“自身”来看，一方面，检察院在“收集证据、调查证据的权限、 担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面”［5］具有得天独厚的传统优势；另一方面， 近年来部分地方的检察院已经多次提起过公益诉讼，已积累了相当丰富的诉讼经验。二是行政机关作为公益诉讼原告的可行性。 行政机关提起公益诉讼也有其自身的优势，“行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，其收集证据的能力比较高”；［6］另外，行政机关一般是针对本地域发生危害公共利益的行为提起诉讼，这种在“自己地盘”上发起的诉讼一般易于获胜，能够有效的维护公共利益。①有学者曾统计指出：以环境公益诉讼为例，迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件， 其中人民检察院作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件，行政机关和检察院作为原告起诉的9件案件都以原告胜诉而告终。参见张蓓.环境公益诉讼基本问题探究［D］.西北民族大学2007年硕士学位论文.

⒉关于“有关组织”的理解。我国“有关组织”众多，“类型有社会团体（约25万个）、民办非企业单位（约20万个）、基金会（约2000个）。上述各种组织，情况复杂，良莠不齐，不一而足”。［7］因此，应对组织的类型及其职能进行分类， 然后决定其是否能成为适格的公益诉讼原告。笔者认为，公益诉讼应以消费者权益保护组织、环境保护组织、律师组织等为主体原告，其他类型的社会组织能否成为适格原告仍需立法的进一步明确。否则，滥诉、恶诉等现象可能会大量滋生。

⒊公益诉讼适格原告竞合的处理办法。 由于新民诉法赋予了较多主体的适格原告资格， 那么实践中不可避免的会出现多种适格原告（检察院、行政机关、社会组织）共同提起公益诉讼的现象。在这种情况下，可将各方主体均列为共同原告。这种方案的优势在于，可以在众多适格原告外在的互相支持的背景下形成一种内在的互相监督，以便更好的维护公共利益。

（四）关于公益诉讼的费用

公益诉讼的费用包括起诉费用和律师费用。 法国公益诉讼的收费模式值得借鉴。法国法律规定，公民在提起公益之诉时事先不需缴纳任何费用。 在判决结果产生后，若被告败诉，诉讼费用自然转由被告承担；若原告败诉，再按收费标准收取诉讼费用，但数额极少。这一诉讼费用缴纳模式也可适用于我国。当然，目前我国采取的是机关和组织双重适格原告模式。 对于机关来说，由于费用由国库开支，不再予以讨论。对于组织来说，法国模式值得借鉴。当然，我国也可成立专门的公益诉讼基金，其资金来源除了国库资助外，也可以从公益案件胜诉获得的被告罚款中支取。

总之，公益诉讼走向完善，还需要全体民众的积极监督与关注，需要各级政府信息的及时制定与发布，需要众多社会组织的支持，需要广大学者的“著书立说”。在各方主体形成“合力”之际，公益诉讼的稳健运行方指日可待。

［1］［6］赵希龙.我国民事公益诉讼的若干问题与思考［J］.法制与经济，2012，（08）：75.

［2］江必新.论公益诉讼的价值及其建构［R］.转引自赵希龙.我国民事公益诉讼的若干问题与思考［J］.法制与经济，2012，（08）：77.

［3］［5］贾志名.从美国环境公益诉讼制度谈中国环境保护问题的法律对策［J］.华北电力大学学报（社会科学版），2007，（10）：25.

［4］雷吉尔.民事公益诉讼原告资格探究［D］.广西民族大学2010年硕士学位论文.

［7］郑莉.环境公益诉讼社会公众参与合理性探析［J］.理论与改革，2012，（05）：120.