流域生态补偿模式比较与选择

高 玫

流域生态补偿模式比较与选择

高 玫

建立流域生态补偿机制，是促进全流域经济社会可持续发展的必由之路。政府补偿、市场补偿、社会补偿是流域生态补偿的三种主要模式，各有优点与不足。跨界大型流域、跨省中型流域、小型流域应根据其自身的特征选择不同的生态补偿模式，理顺流域上下游各区域间的生态关系和利益关系，化解区域利益冲突，保障各流域的生态安全和流域水资源的永续利用。

流域；生态补偿模式；利益协调

高 玫，江西社会科学院经济研究所副所长，副研究员。（江西南昌 330077）

一、问题的提出

流域是以水主体的动态生态系统，通过流域的水资源利用，将上下游地区形成一个利益共同体。流域内的政府、组织和居民对水资源享有占有、使用、收益和处分等权利，同时亦有保护好生态环境和水环境的责任。但在实践中，由于地理位置的不同，一方面，流域上游地区要承担更多的生态环境保护责任和义务，实行更严格的保护措施和标准，提高产业发展的环境准入门槛，丧失一些发展的机会成本；另一方面，保护的成果——优质的水资源则可能更多地为下游地区所享用。当这种因上游地区保护生态环境产生的水资源溢出效益，被下游地区无偿占有时，环境利益及其所产生的经济利益在上下游之间的分配关系就会严重失衡，最终可能导致流域水资源的“公地悲剧”现象。我国近30%的国土面积分布在江河流域，许多流域的生态环境保护都面临着环境与经济利益的扭曲问题，严重地制约我国流域的可持续发展。在建设生态文明社会的大背景下，建立流域生态补偿机制，理顺流域上下游各区域间的生态关系和利益关系，是化解区域利益冲突，促进全流域和谐发展的必然选择。

建立流域生态补偿机制，涉及众多问题，如明确补偿的主客体，确定补偿的标准、补偿的范围、补偿的模式等。其中，补偿模式的选择是进行流域生态补偿的难点和关键。因为只有根据不同类型流域的特点，因地制宜地选择合适的补偿模式，才能达到促进流域生态与社会协调发展的目的。

二、流域生态补偿模式

流域生态补偿模式是补偿活动的具体实现方式。随着国内外流域生态补偿实践与研究的不断深入，人们对流域生态补偿模式按照不同的准则进行了分类。郑海霞将国内的流域生态补偿模式归纳为五种：基于大型项目的国家补偿、地方政府为主导的补偿方式、小流域自发的交易模式、水权交易和水资源量的用水补偿[1]。葛颜祥等在总结国际流域生态补偿实践案例之后，将众多的补偿模式归纳成两类：政府主导和市场交易[2]。还有的学者将流域生态补偿模式归纳为资金补偿、政策补偿、实物补偿和智力补偿等。本文在对已有案例和研究进行梳理的基础上，将流域生态补偿模式概括为政府补偿、市场补偿和社会补偿三种。

（一）政府补偿模式

政府补偿是指政府以非市场途径对流域生态系统进行的补偿。它以国家或上级政府为实施和补偿主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以财政转移支付、生态补偿基金、政策补偿、生态彩票等为主要方式。

1.财政转移支付。财政转移支付是流域生态补偿中最重要的补偿方式，包括中央对地方或地方上级政府对下级政府的纵向转移支付和地方同级政府间的横向财政转移支付两种类型。中央对地方纵向财政支付的流域态补偿实践有：天然林保护工程、退耕还林还草工程、生态公益林补偿工程、南水北调工程等；上级政府对下级政府财政转移支付的实践主要有福建、广东、浙江等省级政府对流域上游落后地区的财政支持。属于同级政府之间横向财政支付方面的成功范例，主要有福建省闽江流域、九龙江流域下游政府对上游政府的生态补偿实践。

2.生态补偿专项基金。生态补偿专项基金是指一个国家 (或地区)专门设立的用于支持生态建设和环境保护的专项财政资金。从国际上看，日本的水源涵养林建设基金就是很典型的生态补偿专项基金，“广岛县水源林基金会”是其中之一。该基金由太田河流域下游的受惠部门采取联合集资方式筹集资金补贴上游的林业，用于上游的水源涵养林建设[3]。我国与流域生态补偿直接相关的生态补偿专项基金，首推浙江省德清县生态补偿基金。

3.异地开发。为了弥补流域上游地区放弃发展工业而造成的发展权限的损失，在流域下游地区建立工业园区，园区所得税返还给流域上游地区，即异地开发模式。1996年金华市为了解决上游磐安县的经济贫困和发展问题，在金华市工业园区建立的“飞地”——金磐扶贫经济技术开发区，就是典型的异地开发模式。

4.项目支持和对口支援。项目支持包括对流域生态建设和环境保护项目、区域替代产业和替代能源发展项目的资金支持。项目支持通常可以帮助流域上游地区实现产业结构的调整和转移，促进这些地区就业人口素质的整体提高。对口援助是指流域内下游发达地区以提供资金、技术、人才等形式对口援助经济落后的地区。广东省清远市与“珠三角”之间的“结对子”帮扶，可以被视为对口援助的一个案例[4]。

5.生态彩票。彩票在西方发达国家被称作第二财政，是政府的一条重要筹资渠道，具有强大的集资功能。2011年8月，世界上第一款低碳环保彩票（生态彩票的一种）在英国亮相。这种彩票以降低温室气体排放、帮助解决气候变化问题为目标，彩票销售所得，除了用于支付奖金和彩票本身的运营宣传之外，其余全部用于投资各类经过严格挑选的降碳减排项目。目前，已有土耳其佐鲁风力发电厂、印度高韦里水电站等成为低碳彩票的投资目标。[5]

（二）市场补偿模式

市场补偿是由市场交易主体在政府制定的各类生态环境标准、法律法规的范围内，利用经济手段，通过市场行为改善生态环境活动的总称。典型的市场补偿机制包括排污权交易、水权交易、碳汇交易、生态(环境)标记等。

1.排污权交易。排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，通过污染者之间交易排污权，实现低成本治理的一种补偿方式。排污权交易在我国流域生态补偿中最早的案例，出现在上海永新彩色显像管有限公司与上海宏文造纸厂之间，太湖流域的排污权交易是排污权交易在我国流域生态补偿中的又一个成功案例。

2.水权交易。水权交易是指流域上游地区将节余的水资源有偿提供给下游地区，或是上游地区通过努力保护水质，给下游地区提供优质水资源，下游地区以某种方式补偿上游地区，以实现流域上下游双赢。

3.碳汇交易。流域下游发达地区出钱向欠发达的上游地区购买碳排放指标，以抵消这些地区的减排任务，即流域生态补偿中的碳汇交易。这是通过市场机制实现流域森林生态价值补偿的一种有效途径。

4.生态标记。生态标记是实现生态环境补偿的间接支付方式，一般市场的消费者在购买普通市场商品时，如果愿意以高一点的价格来购买经过认证的以生态环境友好方式生产出来的商品，那么消费者实际上就支付了商品生产者提供的生态环境服务。生态标记制度在国际上是一项普遍实行的环境友好型产品的认证制度。我国生态标记在流域生态补偿中的典型案例，是农夫山泉品牌的生态标记[6]。

（三）社会补偿模式

社会补偿模式是政府补偿模式和市场补偿模式的重要补充，具体包括NGO参与型补偿模式、环境责任保险等方式。

1.NGO参与型补偿模式。NGO(Non－Government Organization)参与型模式以非政府组织为主要行动者，由其利用资金补偿、实物补偿或智力补偿等多种手段，通过与相关部门或被补偿者的积极合作，从而实现流域的生态补偿。我国最典型的案例，是世界自然基金会(WWF)长沙项目部在洞庭湖开展的长江项目[2]。

2.环境责任保险。环境责任保险又称“绿色保险”，是通过社会化途径解决环境损害赔偿问题的主要方式之一，具有其他险种所不具备的独特功能与价值：（1）实现风险分担与损害赔偿的社会化；（2）促进社会稳定与经济安全；（3）实现可持续发展的目标。环境责任保险的历史虽然并不长，但在西方发达国家，已成为了责任保险的重要组成部分，在促进流域可持续发展方面发挥着重要作用。

三、流域生态补偿模式的比较分析

（一）政府补偿模式的优缺点分析

政府补偿是流域生态补偿的主要形式，也是目前比较容易启动的补偿方式，其突出的特点是资金来源稳定、政策方向性强、目标明确，但也存在体制不灵活、标准难以确定、信息不对称、管理和运作成本高等局限性。政府补偿模式中的补偿费用，理论上应大于或等于该地区放弃原有的生产生活方式，而提供生态环境服务的机会成本，同时小于或等于该地区提供的生态环境服务的价值。现实中，因为生态环境服务价值难于计量和货币化，加上信息不对称，政府往往很难掌握每一种生态环境服务的机会成本，因而常常出现支付成本过高的问题。财政转移支付的优点显而易见，但其缺点也是明显的：一是全国统一的财政转移支付制度很难照顾到各地千差万别的生态环境问题；二是官僚体制本身的低效率、寻租腐败的可能性，都可能影响政府补偿模式的实际效果，使得运行和管理成本较高，许多专项资金由于高额的管理成本而难以发挥效益；三是部门分割严重，使得补偿资金分散，难以发挥整体效应。尽管政府补偿模式有其局限性，但由于流域生态服务具有准公共品的特点，因而在大型流域生态补偿中，政府补偿模式仍须占主导地位。

（二）市场补偿模式的优缺点分析

和政府补偿相比，市场补偿具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、补偿主体多元化、补偿主体平等自愿等特点。如排污权交易，不仅可以减少政府环境管理的费用，而且还有助于提高企业治污的积极性，使污染总量控制目标真正得以实现。但市场机制本身难以克服其交易的盲目性、局部性和短期性，同时，市场补偿模式的形成需要一定的前提条件作支撑。

一是受益方对流域生态服务功能与价值的认可与支付意愿。流域上中游提供的生态服务功能得到下游受益方的认可，流域下游地区为了获得优质水源或合适的水量等生态效益，愿意向上游支付一定的生态补偿费用，这样市场补偿模式才可能形成。

二是产权明晰。如采用水权交易方式进行流域生态补偿，其前提条件是要明确水权，在此基础上还要建立完善的规则，通过具体而完备的法律措施来进行保障。

三是成本收益率高。在市场经济条件下，只有当市场补偿模式的成本收益率高于其他补偿模式，市场补偿模式才可能被采用。排污权交易等市场化补偿方式之所以能在小型流域生态补偿中率先采用，就由于小流域生态环境服务交易方明确，交易费用较低。

（三）社会补偿模式的优缺点分析

社会补偿模式最大的优点，是能够调动全社会参与流域生态补偿的积极性，减轻政府在流域生态补偿中的工作量，实现流域生态补偿资金的社会化。如NGO参与型补偿模式中，NGO通过与政府合作，在政府与农民之间架起沟通的桥梁，使得补偿容易为农民所接受。但是，社会补偿模式也存在补偿程度与规模较小、资金来源不稳定等问题，难以独自承担流域生态补偿的重任，一般只能作为政府补偿及市场补偿的辅助模式加以运用。

四、我国流域生态补偿模式的选择

从上文可以看出，生态补偿的政府模式、市场模式、社会模式各有其优缺点和适用范围。同样地，我国的江河流域也分成多种类型，主要有跨界大型流域、跨省中型流域和小型流域，这三种类型的流域由于生态补偿主体和客体的界定难度、生态补偿的利益协调、生态补偿的评估标准不尽相同，也需要采用不同的流域生态补偿模式。本文根据三种流域的不同特点设计不同类型的补偿模式。

（一）跨界大型流域生态补偿模式的选择

跨界大型流域，是指流域范围涉及几个甚至十几个省（市、自治区）的大型流域，如长江、黄河等大江大河，其特点是受益地区和保护地区界定困难，补偿问题非常复杂。对于这类流域，宜采用中央财政主导的以政府补偿为主、市场补偿和社会补偿为辅的生态补偿模式。具体补偿模式设计见图1。

图1 跨界大型流域生态补偿模式

1.加大中央财政转移支付。扩大中央财政一般性转移支付的规模，提高上游政府提供公共产品和服务的能力，弥补其生态建设和环境保护的资金需要，补偿其现实应得利益、牺牲经济发展的损失。

2.设立生态补偿专项基金。中央财政和下游地区政府按照每年GDP的一定比例，并将国家对林业、农业、水利、扶贫等的专项补助金和相关收费收入的一定比例加入进来，设立流域补偿生态补偿专项基金，帮助上游地区加强植被保护、环境治理、污染企业搬迁、企业转型和技术改造等。

3.发行生态彩票。建议国家环保部门设立大型流域生态彩票中心，负责制定生态彩票的发行区域、销售方式、游戏规则，并采取全国联网销售、统一彩池计奖的方式进行[7]。

4.探索碳汇交易。大型流域内下游发达地区出钱向上游欠发达地区购买碳排放指标，以抵消这些地区的减排任务，通过市场机制实现流域上游地区森林生态外部价值的内部化。

5.实行环境责任保险。为了防止大型流域上游地区企业污染事故的发生，在一些主要污染行业建立环境责任保险制度，以帮助其建立清洁生产机制，防止污染事故的发生，实现风险分担与损害赔偿的社会化。

6.争取NGO补偿模式。长江、黄河等大型流域的生态建设与环境保护，是国际组织和发达国家共同关注的问题，可充分利用国际组织的关注，积极争取无偿援助与资金支持。

（二）跨省中型流域生态补偿模式的选择

跨省中型流域，是指流域范围涉及两到三个省（市、自治区）的江河流域，如跨广东和江西的东江流域，跨浙江与安徽的新安江流域，跨青海、甘肃和内蒙古的黑河流域等；或者是跨两到三个行政区的城市饮用水源地，如跨河北省与北京市的官厅水库、密云水库等。其特点是流域保护与受益关系相对明确，但补偿成本和补偿标准测算都存在一定困难，由于涉及两至三个省市区，其生态补偿机制建立也较为困难。对于这类流域，本文认为应采用中央专项转移支付、地方横向转移支付等政府途径为主，市场补偿、社会补偿为辅的生态补偿模式(见图2)。

图2 跨界中型流域生态补偿模式

1.中央财政进行专项转移支付。为了帮助跨省中型流域建立生态补偿机制，中央财政每年应拿出一定的资金作为专项转移支付，帮助流域上游地区进行生态移民、环境保护。

2.建立省级政府横向转移支付制度。可借鉴新安江流域生态补偿的经验，根据上下游地区间财力的强弱和公共服务水平的高低，在科学测算的基础上，确定横向转移支付资金的结构比例、运作方式和计算方法，建立横向财政转移制度，从而提高上游地区公民的政府公共服务水平，弥补其丧失发展的机会成本。

3.进行水权交易。流域（水库）下游地区以水权确认形式，来补偿上游地区为保障城市水资源安全供应所做出的植树造林、水土保持等多方面的努力。

4.重视生态标记补偿方式的作用。目前，我国的生态标志产品的消费市场正在逐渐形成，从这一角度出发，政府一方面要鼓励下游受益方进行生态标志产品的生产，将生态优势转化为产业优势；另一方面，要积极建立绿色消费体系，以形成新的补偿途径。

5.开展项目合作和对口支援。下游地区要在项目支持、科技支持、劳务合作、人才支持等方面对上游地区进行支援，帮助上游地区进行基础设施项目建设，建立资源节约型、环境友好型产业体系，提升科技转化能力和吸收能力，增加劳务收入，提高干部素质。

6.探索NGO参与型补偿费模式。不少中型流域生态问题也能受到国内外民间组织的关注，因此，也应积极创造条件，争取得到NGO组织的资金支持。

（三）小型流域生态补偿模式的选择

小型流域，其流域范围在同一省市内，利益关系协商较为容易，宜采用省级财政和下游地方财政为主导、市场补偿和社会补偿相结合的流域生态补偿模式。具体补偿模式见图3。

图3 小型流域生态补偿模式

1.建立省级财政专项转移支付。省级财政应每年提取一定的资金作为专项财政转移支付，帮助流域上游地区进行生态建设和环境保护。

2.流域下游政府对流域上游政府进行横向财政转移支付。流域上游地区既要投入大量资金进行植树造林、水土保持，又要限制污染企业发展，这必将影响到上游地区的经济社会发展水平。因此，流域下游地区应根据一定的标准，每年从财政收入中拿出一定的资金对流域上游地区进行补偿，以解决流域生态治理中成本收益的空间异置问题，避免“我花钱种树，他免费乘凉”的“搭便车”现象。

3.积极探索市场补偿方式。市场机制较完善地区，可积极探索水权交易、排污权交易、异地开发等市场化模式进行生态补偿。同时，可开展环境责任保险试点，实现生态补偿模式的社会化。

五、结语

我国流域生态补偿尚处起步阶段，在补偿模式选择方面尚有许多不成熟之处。目前，我国的流域生态补偿模式以政府补偿为主，市场补偿模式发展缓慢，且仅在中小型流域中零星采用。市场补偿方式是流域生态补偿的发展趋势，随着我国流域生态补偿实践的深入，应不断探索排污权交易、水权交易、生态标记等市场补偿方式，同时辅之以社会补偿方式，实现流域生态补偿方式的多元化。另外，我国的流域生态补偿实践主要集中于小型流域，跨省中型流域的生态补偿正在新江安流域、东江流域开展试点，跨界大型流域的生态补偿还处于理论探讨阶段，未有实质性的进展。在建设美丽中国的时代背景下，我国应根据不同类型流域的特点，探索不同形式的生态补偿模式，实现流域上下游的和谐与可持续发展。特别是要加快推进跨省流域生态补偿试点，在总结其成功经验的基础上加以推广，使我国的流域生态补偿不断走向深入。

[1]郑海霞.中国流域生态服务补偿机制与政策研究[D].北京：中国农业科学院，2006.

[2]葛颜祥，等.流域生态补偿:政府补偿与市场补偿比较与选择[J].山东农业大学学报(社会科学版)，2007，(4).

[3]龚高健.中国生态补偿若干问题研究[M].北京:中国社会科学出版社，2011.

[4]丁四保，等.区域生态补偿的方式探讨[M].北京:科学出版社，2010.

[5]易文.首款低碳环保彩票亮相英国[J].中国社会报，2011－08－31.

[6]任勇，等.中国生态补偿理论与政策框架设计[M].北京：中国环境科学出版社，2008.

[7]麻智辉，李小玉.流域生态补偿的难点与途径研究[J].福州大学学报，2012，（6）.

【责任编辑：陈保林】

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1004－518X（2013）11－0044－05

赣鄱英才555工程基金项目“流域生态补偿研究”、国家社会科学基金项目“生态修复与经济社会共生研究”（08BJY034）、国家社会科学基金重大项目“欠发达地区生态与经济协调发展”(12＆2D104)