“差别化监管”破解大气污染联防联控难题

文/张强斌

作者系北京市政协委员，中国石油大学油气污染防治北京市重点实验室副主任

伴随着经济持续高速发展以及城市人口快速增长，导致区域大气环境质量恶化，特别是PM2.5等已严重威胁人民健康，影响环境安全。目前，京津冀环渤海、长三角和珠三角等我国中东部大部分地区已成为以高浓度细颗粒物（全年）和高浓度臭氧（夏秋季节）为特征的典型“双高”型污染区域，其中以京津冀区域最为严重。特别是2013年1月以来，频繁发生的长时间、高强度的大气灰霾污染几乎覆盖我国整个中东部地区。环境问题已成为京津冀等经济快速发展区域的桎梏，解决该区域经济发展与大气环境恶化之间的矛盾势在必行。

对北京市大气污染的研究表明：一方面，北京市区所保有的大量机动车排放是造成氮氧化物大气浓度上升的主要原因，其不仅可转化成无机硝酸盐，还可生成大量的含氮有机颗粒物。另一方面，北京城区白天空气二氧化硫出现高值，少部分来自于局地排放，大部分来自于区域输送。因此，处于同一个气候带的京津冀地区，自然形成了一个大的区域协同污染区，构建京津冀大气污染联防联控的环境监管模式，是解决区域性大气污染，保障区域空气质量稳定达标的根本途径和重要措施。

在此，将国外联防联控环境监管模式的“本土化”和我国联防联控个案成功经验的“常态化”相结合，提出构建京津冀大气污染联防联控体制机制的一些措施建议。

建立“自上而下”环境监管机制

一是建立大气污染联防联控的环境监管机制。属地管理机制难以将区域环境质量改善作为管理目标，导致地方政府各自为政甚至滋生地方保护主义；行政管理的局地特征也不利于地区之间环保工作的协调开展以及科学研究、技术成果的共享和传播。因此，对区域大气污染的控制，需要区域内各地方政府联合起来沟通协作，通过有效的区域间经济和环境资源的有效配置以及环境规划和污染治理来实现。

为此，有必要建立由中央到地方“自上而下”的统一监管机制，即成立由国务院、环境保护部等相关部门与区域内各省级政府组成的国家大气污染联防联控工作委员会，并下设各区域联防联控分委员会（可由不同区域主管省级领导、地方环保局及相关部门组成）。国家大气污染联防联控工作委员会负责制定国家大气污染联防联控工作机制、统筹协调和监督区域联防联控分委员会工作、审核评估区域联防联控工作的目标绩效并将其纳入各级党政绩效考核指标体系；区域联防联控工作分委员会负责区域大气污染联防联控工作机制（包括区域总量控制与区域污染源总量分配机制、区域产业发展规划与环境保护规划等）及相关计划的制定与实施、统筹协调和监督区域内污染联防联控工作，并定期向上一级污染联防联控委员会提交其工作进展报告等。这种“自上而下”的环境监管机制可为大气污染联防联控的“统一监管、统一评估、统一协调”提供制度和运行机制保障。

二是制定区域大气污染联防联控的环境政策、法律、法规和标准体系。随着我国区域性复合型大气污染特征日益明显以及环境保护由末端控制向过程控制思路的转变，以往单纯煤烟型大气污染末端控制性法律、法规、政策、标准体系均已不能适应当前大气污染控制需求。现行大气法条块化管理以及区域性大气污染法律主体的缺失，直接导致了各地区在区域大气污染方面的责任不明确。因此，应通过制定“协同控制”的环境政策、法律、法规和标准体系，主要包括区域大气污染多主体的协同责任、多种污染物的协同控制、污染的源头和过程协同监管以及行政、法律和经济政策的协同措施等，明确责任主体及责任。

“共同但有区别”的监管规划体系

三是开展区域联防联控规划和监管。我国实行的污染物总量控制政策，没有充分地考虑不同城市经济发展水平、生态环境敏感性、产业结构等因素差异性，而是采取统一化分配原则，并单纯以污染物总量削减为考核指标而忽略环境质量达标考核，最终导致了区域控制污染物指标总量削减但区域空气质量日益恶化的协同负效应。面对有限的区域大气排放空间和共同的空气质量需求，难免会引起地区间在发展权益与环境保护之间的利益冲突，这需要区域内各主体间协调、合作。因此，在制定国家统一大气污染联防联控总体规划时，还应结合各区域经济发展水平、环境空气质量现状和管理水平等要素，通过相关的制度安排和政策等在环境质量目标和达标时限上，制定差别化的区域联防联控规划，并在区域“统一执法”的前提下，针对重点区域实施特别限值规定，实现区域的差别化监管，构建“共同但有区别”的大气污染联防联控监管和规划体系，以保障区域内执法的公平性。

四是构建科学的联防联控技术支撑体系。面对区域性复合型大气污染问题，现有的大气环境科学研究成果难以支撑大气污染控制和空气环境质量达标工作的需求。应针对区域性复合型大气污染展开专项研究，重点针对区域性重污染机理、区域污染优化控制技术体系、区域大气污染预报和预警机制、源头和过程控制技术，区域大气污染多行业、多污染物协同控制技术和控制机制等展开研究，量化城市和地区间的污染物传输量并明确各地的大气污染物排放份额，为建立区域大气污染联防联控监管模式提供科技支撑。还应针对京津冀区域环境监测建立严格的数据质量控制系统，及时向社会发布全面信息的机制、重污染预警方案等。

五是充分考虑区域发展的不平衡性，健全补偿与激励机制。各地区经济发展不均衡和不平衡，其发展与环境之间的矛盾冲突各异，政府和民众对经济增长、社会发展和环境保护的诉求也呈现区域性差异。因此，区域大气污染联防联控工作的最大难点在于发展与保护的博弈。2012年，河北省国内生产总值达到26575亿元，位居全国第六，但其能源消费量居全国第二，单位GDP能耗比全国平均水平高59%，氮氧化物、烟尘的排放量居全国第一；另一方面，在河北省172个县（市、区）中近40%的县（市区）被列为各类“贫困县”，其中39个为国家扶贫开发重点县，其省内地区间发展极不均衡。京津冀大气污染联防联控工作势必会影响河北的经济发展。因此，做好联防联控的后续保障，形成长效机制，必要的减排补偿与激励机制不可少。可考虑成立并赋予京津冀大气污染联防联控分委员会相对独立的权力，使其拥有固定的经费来源和补贴分配权力，并对于污染企业有一票否决权和处罚的权力等。

产业结构布局应考虑气象因素

六是优化区域工业布局，推进产业结构和能源结构调整。考虑京津冀区域的气象因素，即西南风带和东南风带对区域大气污染的影响最大。京津冀在加大第三产业比例，降低高能耗第二产业比例等产业结构调整的同时，在产业结构布局方面，应尽量将高污染企业迁至区域的下风场地区或高海拔地区，这有利于一次污染物的扩散和沉降；并重点控制工业和燃煤过程，特别是燃烧过程的脱硫、脱硝和除尘。同时，京津冀应结合大气二次污染的空间分布，依据区域环境质量现状以及社会经济发展以及人体健康需求，划定环境敏感区和人口集中区的范围，严禁在人口密集区和环境敏感区建设高污染、高排放企业；对已经建在城区等人口密集区的高污染、高排放企业实行搬迁改造，相关企业或其主要排污工序应定期退出，并通过研究和建立高重排放企业退出机制以及相应的基金机制和转移支付制度等。此外，应严格控制城市建成区和人口密集区的生活源大气污染物排放，在中心区严格实行禁煤管控，采暖全部采用天然气等清洁能源，并根据实际条件逐步扩大禁煤区范围。提高其他地区的集中供热率，加强对经营性小煤炉的执法检查。严格控制城市餐饮服务业油烟排放等。

七是大力发展公共交通，制定区域机动车污染控制联动方案。京津冀应大力推进区域可持续交通体系建设来提高公共交通出行比例，通过控制机动车保有量增速及提高中心城区停车费、燃油税或排污费等措施，控制机动车行驶里程以减少排放。