国企资产：去行政化才能有效监管

但伟

纵观各行各业，相当一部分国有企业或是行业龙头，或是国民经济的中流砥柱，而像华润这样涉足领域颇广的大型集团，最具代表性。因此，华润集团事件一出，舆论哗然，因为这正触动了人们关于国有企业改革的那根最敏感的神经。

国有企业，顾名思义是政府作为出资人成立的、属于全体国民所有的企业，其本质意义是集中国民财富以一种比私营企业更有效的方式实现国民财富的保值和增值，其资产及利润是全体国民的财富，其经营和管理活动理应受到代表出资人的相关组织和机构有效监管。目前属于国资委管理的大型国企160余家，其经济体量占据了国民经济总量的30%左右，且大部分都是第一产业和第二产业的支柱企业，加上地方的中小国企，可支配的资金规模巨大。而且在我国，国有企业还有政治属性，其公有制的管理模式本身就是中国特色社会主义制度的重要组成部分。因此，管好国企不仅是一个为国民赚钱、促进国民经济发展的问题，而且还是如何体现中国特色社会主义制度优越性的问题。如果国企老是赔钱、亏损、资产流失和财政补贴，那就从本质上变成了国家养活国企，而不是国企为国家经济发展出力，长此以往，国企的生存就会难以为继，国家经济发展肯定会受到影响，往大处说，就是不利于以公有制为主体的中国特色社会主义制度发展。因此，加强对国有企业资产的监管不仅是一个经济问题，更是一个重大的政治问题。

国有企业改革从改革开放之初扩大企业自主权，到上世纪90年代实行两权（即所有权和经营权）分离，再到现在的建立现代企业制度和从战略上调整国有经济布局，可以说标志着整个改革开放的过程中党和政府对坚持公有制经济的认识的不断深化。在这个过程中，国家对国有企业资产的监管也在不断加强。如成立专门的国资委监管大型国有企业，出台了《企业国有资产法》、《公司法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，地方国有资产管理部门先后制定各类规范性文件，涉及财务监督、产权管理、业绩考核、薪酬管理、投资管理、监事会监督等各个方面，一定程度上有效地规范了国有资产的监管行为，堵塞了监管漏洞，也规范了企业决策和经营管理行为，防止了国有资产损失和流失。同时，按照建立新型国有资产管理体制的要求，国有资产管理部门应不断完善国资监管的组织体系和工作机制。大部分国家重点企业都参照国际现代企业制度要求进行了公司制改革。各企业建立了企业法人治理结构，加强了企业管理并对企业经营活动实施有效监管。

然而，即使在这样严格的各种内外监管的体制下，国有资产流失事故仍然频出。有研究表明，国有大、中、小型企业权益损失占净资产的比重分别高达15.2%、59.4%和82.8%。从近几年暴露的与国有资产流失有关的大案来看，其监管漏洞显而易见。比如，中钢集团并购、延长石油被举报，包括7月17日被举报的华润电力，都是被大幅高估的国有资产出资，从几亿到上百亿。不知这种慷国家之慨随意性评估资产购买无法增值的企业的行为是如何经过看上去那么多的监管程序而最后仍得以落实。这里面可以肯定的是，国有资产的监管存在问题。

我们知道，国有企业尽管已经实行了公司化的现代企业制度改革，但是因为国有企业姓“国”，其管理阶层全部沿用行政管理的模式，形成了“出则为官，入则为商”的现象。所有的国企都有行政级别，并纳入到组织部门序列。内部的管理结构和其他行政机关相似。决策过程和行政部门决策也相似，董事长、总经理实际上是行政首长，董事会、监事会相当于其领导下的内设机构。而且，政府在决定谁当董事长的问题上也如同行政部门的人员任命一样有高度的用人权。企业外部的监管部门都听命于行政领导。企业内部的监管实际上变成了一把手监管。我们看到的这些资产重组事故，都有行政权肆意行使的影子。最后使得“普通投资者成为买单者，无主的国有资产受损，全体国民的利益受损”。

因此，为避免国有资产的流失，当下紧迫的任务就是改革国有企业的行政化管理模式。因为这种高度行政化管理模式已经导致了监管体系、监管法规的效果大打折扣。行政化管理模式是计划经济的产物，用行政化而不是法治化的办法来进行现代企业经营活动的监管首先就是不符合现在的企业管理制度的。要加强社会主义市场经济体制建设首先就是要法治而不是人治。高管人员可以在公务员体系和国企管理层体系之间流动，这也给不善经营管理活动的人留下了逃避经营不善的风险的机会。在国企改革过程中确定建立的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”等现代企业制度，正是在努力建构符合现代企业经营决策行为，进而去行政化管理模式。行政化导致产权主体不清晰，政企融合而不是政企分开。国有产权交易不同于一般的产权交易，由于其权利主体具有全民性，因此要求国有产权交易必须透明、公开。由于行政化的管理模式导致交易决策被知晓的人很少，国有产权难以最大限度地变现或最高价值地重组。国有产权交易本身应该是一个市场行为，然而目前的行政干预过多。

一些地方政府将国有产权交易作为招商引资的政绩工程来推进，为了多招商引资往往贱卖国有资产，致使国有资产大量流失。一些地方国有产权交易决策权仍然牢牢掌握在地方党政领导或有关部门领导及企业领导手中。于是购买方（受让方）托关系、找领导暗箱操作，场外交易；或者出让方、受让方和中介机构联手暗箱操作。当然，目前的相关法律没有对国有产权交易的内容、范围、方式和程序的明确规定，特别是关于国有产权交易的信息披露规则更是暂付阙如，这也是一个重大的问题。但是，国企改革的核心首先是政企分离。而这一步仍然“在路上”。

因此，如若不改革求变，华润集团、中钢公司等等事件仍然有再次出现的可能。