从汶川到芦山：应急救援之变

文｜特约撰稿 张欢

（作者系北京师范大学中国社会管理研究院副院长）

文｜特约撰稿 张欢

一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿。关键是要善于总结经验和教训的汶川，三年前的玉树，一次次灾害相似而又不同。汶川地震应急救援的经验和教训总结了多少，学习了多少？当芦山地震灾难突发，正是对汶川地震经验教训总结效果的一次检验。芦山抗震救灾和恢复重建的任务仍艰巨而漫长，不妨先就“72小时黄金期”的应急响应和生命救援工作与五年前进行一个粗略的比较。

四川芦山地震，又一次巨灾。五年前

政府应急响应更为迅速

芦山地震发生后各级政府的反应速度均超过汶川地震。

汶川地震发生在2008年5月12日14时28分，国家减灾委、民政部15时40分紧急启动国家应急救灾二级响应，并于22时15分将响应等级提升为一级响应。温家宝总理于16时40分乘专机飞往四川成都，21时40分抵达都江堰市，22时15分，国务院成立抗震救灾总指挥部。四川省在震后立即启动了应急一级响应，省委书记刘奇葆带队赶赴汶川震中，当夜在都江堰市公安局门口用彩条布搭成的 “帐篷”中成立四川省抗震救灾指挥部。但重灾市（州）及以下层级政府的应急响应则较为迟缓，普遍存在半天至一天茫然失措的问题。

芦山地震发生在2013年4月20日8时02分，国家减灾委、民政部9时整紧急启动国家三级救灾应急响应。13时15分，李克强总理从北京飞赴灾区察看灾情，16时37分抵达芦山现场指挥抗震救灾。9时21分，四川省启动地震救灾一级响应，10时04分，省委书记王东明、省长魏宏率应急救援队赶赴现场。同时四川省委省政府成立抗震救灾指挥部。雅安市委、市政府9时30分左右即组织开展应急救援，10时左右成立抗震救灾指挥部。

两次地震中，国家减灾委和四川省均第一时间启动应急响应。比较而言，芦山地震应急响应更迅速，特别是基层政府在第一时间更从容有序开展应急响应工作。

军队投入抢险救灾的准备更充分

军队是抢险救灾的主力军。汶川地震后，四川省军区于震后10分钟即启动抗震救灾应急预案，成立抗震救灾指挥部。武警四川总队地震后40分钟就派出3000名官兵到达都江堰。至13日6时30分驻灾区的解放军和武警部队已投入16760人。

芦山地震后18分钟，四川省军区就成立了抗震指挥部。8时30分左右，武警四川总队出动1200人赶赴灾区。10时54分，成都军区也派出部队赶往灾区。截至4月21日20时，灾区共投入兵力18000多人，直升机28架66架次、车辆机械796台。

比较两次地震，军队投入抗震救灾的速度同样迅捷，但芦山地震中军队对执行抢险救灾任务的准备更充分，特别是装备方面的准备更完善。

专业救援队伍第一时间到位

地震灾害中，专业救援队伍对于生命救援必不可少。汶川震后9分钟，四川省地震灾害救援队紧急集结，赶往汶川方面。13日凌晨1时，国家地震灾害紧急救援队抵达都江堰救灾现场。汶川地震中，共有19支省级地震灾害专业救援队4000余人抵达灾区进行救援。

雅安市芦山县地震时间2013年4月20日8：02震级：7.0级地震

汶川县映秀镇地震时间2008年5月12日14：28震级：8.0级地震

芦山地震中，荥经县矿山救护队1小时50分后抵达芦山县双石镇，11时30分救出第1名被困人员。国家地震灾害紧急救援队则在21日凌晨5时25分抵达四川邛崃机场，迅即赶赴芦山开展紧急救援工作。四川省地震灾害紧急救援队20日当晚徒步18公里到达芦山县太平镇开展搜救工作。另有多支省级地震灾害紧急救援队伍到达灾区。

比较两次地震，汶川地震后，相关部门更充分认识到专业救援队伍对于地震搜救的重要性，投入了更大力量建设专业救援队伍。芦山地震中，专业救援队伍到位更及时，发挥作用更突出。

医疗救援形成应急机制

医疗救援也是重大地震灾害中关键性环节。汶川地震头三天，到达一线灾区的医疗救治人员达35880人，对抢救伤员发挥了至关重要的作用。但由于对地震救援准备不充分，前线也出现了医疗人员专业搭配不合理，医疗队携带药品、器械不适用，医疗人员对地震医疗救援的知识和心理准备不充分等问题。

芦山地震后半个小时，四川大学华西医院的应急救援队就出发赶赴灾区。9点左右，四川省人民医院也组织了20人医疗队出发，随后又组织了200多人的医疗队前往灾区。值得说明的是，汶川地震后华西医院就组建了常备的应急救援队，经历过玉树、彝良等地震考验，积累了地震医疗救援的经验。解放军42医院30名医护人员的第一梯队，驾驶手术车、放射车、远程会诊车等7台野战医疗车辆前往灾区，16点他们的野战医院就开始收治伤员。

从芦山地震医疗救援的初步情况看，我国地震医疗应急能力已经比汶川地震时有了显著的提高。

学校校舍安全有了根本性改善

汶川地震中最惨痛的教训之一是本应最安全的中小学校舍的倒塌及学生伤亡。针对汶川地震暴露出的严重问题，2009年国务院启动了全国中小学校舍安全工程。中央安排专项资金280亿元，各地通过多种渠道投入3000多亿元，对3.5亿平方米存在安全隐患的校舍进行了改造，大幅消除了校舍安全隐患。

汶川地震后，芦山县26所学校都进行了重建或加固。芦山地震中，没有出现任何校舍倒塌问题，只有一些学校设备遭到损坏。目前地震中出现的一些师生遇难或重伤，均不是发生在校园。

可以说，学校校舍安全已经有了根本性改善。

应急响应的技术能力大幅提高

汶川地震的一个重要教训是技术能力方面的欠缺给应急响应带来了很大困难。如通信和电力保障能力的不足，导致灾区地震台站数据和灾区一线信息无法及时上报。遥感技术和直升机等能力不足，导致错失地震发生后大约4个小时天气良好探明灾区范围机会。地震监测和快速评估技术能力不足，导致迟迟给不出可用的灾区范围和地震烈度图。种种技术欠缺，直接影响了汶川地震应急决策。

芦山地震后，20日9时34分，空军出动直升机赴灾区进行侦察航拍。中科院遥感飞机9时55分升空，13时40分，第一架次遥感探测获取了地震灾区芦山、宝兴、邛崃等县的航空遥感数据，同时利用震前卫星数据，对灾情进行判读和评估。四川测绘地理信息局17时左右利用无人机成功获取核心灾区太平镇的高分辨率航空影像，第一时间赶制出首张灾区震后无人机航拍影像图，分辨率达到0.16米。中国地震局也在20日当天发布了芦山地震的烈度分布估计图，烈度速报有了重大进步。芦山地震后，灾区也出现通信中断“信息孤岛”问题，但通过空运方式在20日19时10分将卫星电话送至宝兴县县委县政府，顺利实现所有灾区县灾情上报。经过紧急通信抢险，至22日灾区所有乡镇恢复应急通信能力。仅从以上可见，我国地震应急的技术能力有了大幅提高，有力保障了应急响应工作的开展。

救援中的不足

汶川地震中，社会力量的积极参与是抗震救灾工作的重要特点，民间组织和志愿者已经成为应急救灾中不可忽视的力量。总体而言，汶川地震中，政府并没有处理好如何协同民间组织的问题，对待参与抗震救灾工作的民间组织态度从放任，到排斥，最后无视，始终没有找到有效的相处之道。

汶川地震后，一些参加抗震救灾和恢复重建工作的民间组织逐步形成了更为成熟的应对灾害机制，包括一些民间组织把应急救灾作为核心使命。四川省本地也培育出不少新生的民间组织。许多民间组织还参与玉树地震、舟曲泥石流等灾害的应急救灾工作，积累了丰富的经验，摸索出有效的工作方式。

随着抗震救灾从生命救援到过渡安置阶段，民间组织参与抗震救灾的空间将进一步扩大，所具有与政府功能差异和互补的优势更突出，对抗震救灾工作将更为重要。抗震救灾指挥部和灾区各级政府应充分认识到社会参与抗震救灾是必然趋势，也是提高抗震救灾工作效果和效率的重要机遇，而民间组织又是社会参与的核心方式，因此必须转变对待民间组织在放任和排斥间摇摆，或是视而不见的态度，重视发挥民间组织作用，积极协同民间组织参与抗震救灾工作。