专员区公署制研究的新成果

○郑大华

行政督察专员区公署制（以下简称专员区公署制），是民国南京国民政府时期所设置的介于省和县之间的具有行政和督察职能的一级或准一级政府制度。这一制度的设置，既具有深厚的历史渊源和历史承续关系，又有强烈的现实力量的推动，还有近代中西政治文化冲突、交融的舆论背景互动影响和生成环境，更有制度本身客观需求的内在驱动力，是多种因素相互作用的结果。

其制度从1932年创设并在部分省区实施，到1936年在全国范围内推广，伴随到1949年国民党政权在大陆垮台而后终，在国民党统治的22年间实施了17年时间。这一制度在国民党统治中国的历史上无疑留下了深深的烙印。必须指出的是，这一制度在抗日战争国共合作的条件下，被中共领导的各根据地所援用和普遍实施，在抗战胜利后的国共内战时期也继续得以推广，体现了这一制度在中共政治体系内的强大制度力量，由此并直接运用于新中国成立后的地方政府层级结构的管理之中，对当今的省县之间的地级市层级政府的设置都有深刻的影响。因此，这一课题的研究具有重要的学术和现实价值。《行政督察专员区公署制研究》便是翁有为教授承担的国家社会科学基金课题“民国时期行政督察专员区公署制研究”的最终成果，并作为“国家哲学社会科学成果文库”由社会科学文献出版社出版。

通读全书，我感觉到翁有为在前人研究的基础上，对以下一些问题进行了更全面深入的研究，并得出了许多新的观点和结论。

第一，研究了专员区公署制的历史渊源问题。滥觞于广州国民政府时期、正式形成并确立于南京国民政府时期、普遍施行于国民政府统治区与抗日战争根据地的行政督察专员区公署制度，虽然是南京国民政府制度创新的直接结果，然这一制度的历史渊源，却可以追溯到两千年前。自秦始皇统一中国、确立郡县二级制的地方行政制度开始，历史上历代中央政府的管理者，面对疆域辽阔、人口众多的大帝国，在如何加强与改善对地方社会的管理、如何完善地方行政管理体制方面，形成了以地方三级制管理为主导的管理体制其中，汉代的州制、唐代的道制、宋代的路制、元代的省制及明清时期的三司、督抚与道制，从制度的历史发展和逻辑关系看是专员区公署制的制度渊源。

《行政督察专员区公署制研究》，翁有为等著，社会科学文献出版社2012年3月版，119.00元。

第二，研究了南京国民政府专员区公署制建立与演变问题。近代以来，随着中国社会的转型，中国的政治制度也发生了历史性的整体变革，并且根据社会现实的需要不断地进行调整。国民政府行政督察专员区公署的设置，也是此种变革和调整中的一环。具体来说，其专员区公署制的确立，既是出于加强地方行政管理的客观需要，也是其出于“围剿”南方诸省红军的现实需要，同时也是南京国民政府受中国历史上地方行政管理三级制的影响而对地方行政管理体制进行的改革尝试。从直接的历史来源来说，其专员区公署制与此前的民初道制的演变有承前启后的逻辑接续关系。从现实的制度背景看，1925年国民政府成立后至1932年初步确立行政督察专员制前，其省县之间各种派出机构的设置与演变，对专员区公署制的形成有更为直接的推动力量。行政督察专员区公署制1932年初步形成后，至1935年已在部分省份完成了设置工作，1936年《行政督察专员公署组织暂行条例》颁布后乃得以进一步全面推广。

第三，研究了国民政府行政、国民政府专员区公署制的体制结构及其公共管理效能问题。专员区公署制可谓是以专员为核心而设计的制度框架。就专员研究角度，主要考察任职资格和职权两个方面，专员的任职资格有一个形成和在实践中完善的过程；就实践情形而言，其专员的选任有一个注重学历背景到注重业绩和能力转变的趋向。专员区公署制度突出专员在该专区的统筹、统摄之力，专员具有统领政、军两权、以其一人之资格代表省甚至中央政府行使指挥该区所辖诸县之权，可谓位高权亦重。专署的日常运作由其分工明确的日常工作机构原则和具体工作制度、各种各类的辅佐专员展开工作的工作人员三大系统予以保证。专员区公署日常运作需要必要的经费作保证，抗战前经费相对充足，抗战开始后随着物价上涨军用支出庞大经费相对困难，但整体看不致影响其施政效能。专署辖区范围则是制约其施政效果的一个重要条件。专区辖县大致平均在7—8个，管理空间相对合理，能正常发挥专员公署施政的管理效能。专员公署的管理效能，可从行政管理、财政和经济管理、教育文化和卫生管理、社会治安和军警政管理四大方面加以考察。从目前的有关史料看，专员区公署对上述各方面进行了必要的管理和监督，体现了专员区公署作为省县之间一级行政组织的施政活动，整体而言，达到了一定的管理效果。同时，政府的无作为状态仍然突出存在，而这一问题，则是其整个体制通弊的体现。

第四，研究了国民政府专员区公署制与其中央政府体制、省制、县制及地方自治的关系问题。可以说，中央、省和县三者的体制都是一种常态的体制，虽然有所变迁，但整体上是稳定的，而专员区公署制虽然与历史上的相关制度有一定联系，却在整体上看是一种新的制度设置，因而与前三者相比，在制度设置上具有最明显的特点，就是其机构设置比较简单，其功能也较其他三者范围有所偏少，表现了一种“非常态性”。尽管如此，这一制度在中央与地方、地方与地方的制度链条中，却是特意设置的必要一环。如果说整个制度框架是一部机器，那么，专员区公署制虽然不是这个机器的核心或基础性部件，却是基础部位的重要链接部件和上传到核心部件的重要阶梯。专员区公署与中央的关系表明这一部件的重要位置，与省的关系表明这一部件的必要位置，与县的关系表明专员区公署的权力位置。而就专员区公署与地方自治的关系言，情形也是复杂的。大体上看，主要表现为逆向共生的关系，但是随着形势的变化，自治的理论也在变化，一种更为通融的自治理论认为，可以在政府权力组织的推动下实施自治，使得专署成为县地方自治的推动者和监督者。

第五，研究了民国时期各界对专员区公署制及相关问题的讨论问题。行政督察专员区公署制的设置与变迁在其实施过程中，与社会各界尤其是学术界相关舆论相伴而行，这呈现了时代政治文化、政治理论与行政制度的互动关系。政治制度的优劣，是从其实施的过程中才得以检验而得到认知的。由这种认知而形成的公共舆论，对该制度在实践中进行修正和调整提供了必要的参考和借鉴。专员区公署制的实施与相关舆论的互动，正是这样一个过程。这样一个过程显示的是制度实施和成长的一定条件下的开放性，这种开放性是制度发展和成长的良好条件，是必要的，甚至是不可或缺的。舆论的肯定与否定对专员区公署制的实践和自身变革，较之没有任何舆论声音，要正常得多，健康得多。

第六，研究了中共领导的抗日根据地和解放区的专员区公署制度。专员区公署制在中共新的政治体系内的确立与发展，既有客观上的需要，更有第二次国共合作条件下“时缘”上被吸纳的契机。专署体制自此在各根据地和解放区得到充分运用，专署制成为中共政权体系内的十分重要的行政单元，实施于各根据地和解放区。在专署内部的组织的设置、专员的选任、专员及专署的职权、专署的日常运作和纪律、专署的经费与辖区等方面，既表现了与国民政府体系内的专署制度的相通性，又带有鲜明的根据地和解放区的特色。

其一，中共政治体系内的专署在行政上是一个行政单元，在政治上也是党委系统的地委组织的强有力的组织层级，而军事系统的最小单元军分区上也在此连接，此单位的政党军三大系统将所属的各县力量接为一个整体，从而使专区成为中共政治军事斗争和力量发展过程中甚为得力和适宜的制度依托。其二，中共政治体系内的专署制虽然“嫁接”于国民政府创制的同一制度，但不是照搬照抄，而是经过改造使之适宜于根据地和解放区的实际需要，更体现了根据地的灵活性。而在专员的选任、专署的经费、专署与同级党组织与军事组织的关系上，更体现了中共的革命组织体系的性质，中共政治体系内专署制的这些特色与优势，是与中共政治体系的整体机制相适应的。其三，专署体制中的首长负责制，与中共政治体系的革命机制和革命要求相一致，就此点而言，专署的专员制与国民政府政治体系相比更适合于中共的政治体系。其四，在专署公共管理方面，其对政治、经济、文化教育等方面的管理，体现了专署的本层级管理效能，其中经济工作是专署最为重要、也是最经常性的中心工作之一。此点与国民政府体制下专署在经济方面的软弱无力甚至放任不管形成了鲜明的对比，由此点也可透视出中共成功而国民党失败之一因。