浅议上海合作组织发展面对的挑战与对策

胡昕蕾

摘 要 本文从内部因素和外部因素两个方面阐述了上海合作组织面临的挑战，并提出了深化拓展安全合作领域，逐步完善综合安全体系；协调大国关系及与地区内其他组织的关系，维护地区安全；加强机制建设和发展经贸合作等对策。

关键词 上海合作组织 综合安全 国际组织

上海合作组织自2001年6月在上海正式成立以来，不断促进和加强各成员国在政治、安全与经济等领域的合作，为维护中亚地区的稳定和发展发挥了重要的作用，已经成为亚欧大陆不可或缺的重要建设力量。但是，在当前复杂的国际形势下，上海合作组织发展也面临着挑战。

一、上海合作组织发展面对的挑战

1.内部因素。

（1）利益诉求的差异。上海合作组织作为中亚地区一个新生的地区性国际组织，各成员国之间利益诉求的不同或重点的差异，是上海合作组织发展将会遭遇的基本矛盾。尽管安全合作和经贸合作是上海合作组织运转的两个轮子，但事实上各成员国对组织的两个基本功能的认识和态度并不一致。比如，饱受恐怖主义威胁的吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦对反恐怖主义机制比较重视；但是哈萨克斯坦则一直强调上海合作组织应以经济合作为主题。俄罗斯一开始对上海合作组织建立反恐中心并不积极，只是考虑到需要中国参与，才对建立反恐中心表示支持。这种利益诉求的差异可能会影响到上海合作组织将来在处理具体问题时作为一个整体发挥作用的能力，影响到成员国之间的行动一致。如果这种利益诉求的差异超越了某个成员国自认为可以承受的程度，则势必影响整个组织的正常运作。

（2）相对收益与组织凝聚力。在安全领域国家对成本非常敏感，所以国家在进行安全合作时，不得不考虑和计算相对收益。一方面是为了防止对方的获益程度高过自己，另一方面是为了追逐更大的、对自己更有利的相对收益，国家不惜损害别国利益或破坏既有机制的有效性。上海合作组织在安全合作中存在着相对收益，虽然中亚各国希望通过合作实现维护中亚地区长期稳定这一绝对收益，并支持上海合作组织制定的有关打击恐怖主义的各项决议。但是，它们同时也在追求自己的相对收益。中亚各国和俄罗斯在关于稳定中亚地区形势和反恐怖合作问题上，表现出的不同形式的、狭隘的相对收益偏好，弱化了上海合作组织在相关问题上发挥作用的有效性。不但使上海合作组织内部团结受到影响，增加了彼此的猜疑，而且还使外部力量在分化上海合作组织的凝聚力上产生出一定的竞争力，进而成为制约上海合作组织框架下安全合作深入发展的因素。

（3）机制的有效运作。第一，成员国间“不干涉内政”原则存在“两难”。由于上海合作组织奉行“国家间主义”的合作模式，“互不干涉内政”是他们彼此间合作活动得以进行的首要前提。但是恐怖主义活动具有不受任何国界限制的特征，与此同时，上海合作组织成员国间的反恐合作却受到国界的限制。成员国不可能在未经允许的情况下将自己的反恐军事力量部署到其他成员国境内并采取行动。再加上上海合作组织本身不具有一支用来打击恐怖主义联合武装力量，所以在出现大规模和高烈度恐怖主义事件时，各国基本是独自应对，这束缚了他们的手脚，对反恐的效率有很大影响。

第二，协商一致的决策机制存在弊端。上海合作组织在决策机制上的缺点源于协商一致，这一表决机制本身存在的缺陷。协商一致的表决机制虽然能够起到同一成员国意志的作用，但其弊端也是显而易见的。这种表决方式会对国际组织决议本身的价值和有效性产生一些不利的影响，特别是允许成员国对决议的核心部分进行保留，这就会大大降低决议的执行效力。

第三，新成员接纳方面存在的问题。上海合作组织成员国数量的增多，所涵盖地理范围的扩大充分说明了该组织广阔的发展前景和举足轻重的国际地位。但一味盲目地强调扩员，会给该组织框架内的合作活动带来负面影响。原因如下：首先，上海合作组织新成员（包括观察员）的进入和推出机制显得门槛偏低。其次，盲目扩员将导致成员国之间的双边关系更为微妙和复杂。最后，许多现时最尖锐的冲突将有可能被带进该组织内部来。在当前乃至今后相当长的一段时间里该组织在财力、物力有限，机制建设尚处在起步阶段的情况下，这些问题无疑为组织增加沉重的负担。

2.外部因素。

（1）大国力量的博弈。大国博弈是中亚地区政治发展的重要背景，不论是美国为实现其全球战略布局，还是俄罗斯重振大国地位，都将继续谋求扩大在中亚地区的影响，抢占这一介于欧亚两大地缘政治板块之间的战略空间和战略资源。美国、俄罗斯在这一地区的争夺进入了一个新的阶段。美国凭借反恐的良机，驻军阿富汗，并在中亚国家加强军事存在。从“颜色革命”中我们看到美国势力正步步入侵。对俄罗斯来说，俄罗斯将中亚地区作为自己传统的势力范围，不容他国染指。借助独联体、欧亚经济共同体、独联体集体安全条约组织等中亚地区多边组织来维护和扩大自己的影响，而中亚国家也有借美国的势力来制衡俄罗斯的意图。欧洲大国与日本在中亚的战略安排，除了要获得中亚各国资源和油气资源之外，谋求在中亚的政治影响的意图也十分明显，其强大的资本和技术实力对于实力弱小的中亚国家来说无疑具有巨大的诱惑力，在外交政策选择上也会出现不顾上海合作组织其他成员国利益的掣肘行为。除此之外，伊斯兰国家、日本、欧盟，都介入到中亚国家，多方力量的博弈毕竟会在中亚地区愈演愈烈。

（2）国际组织交叉。上海合作组织成立的基础在于两点：维护地区安全，发展经贸合作。这被称为上合组织发展的“两翼”。然而，在中亚区域内维护安全方面有独联体和独联体集体安全条约，作为上海合作组织的主导国家之一的俄罗斯就非常积极地推动在独联体集体安全条约框架内就打击三股势力采取一致行动。在经贸合作方面，“欧亚经济共同体”和上海合作组织在促进地区经贸合作上也有很多相似之处。欧亚经济共同体的成员国与独联体一样，包括了除中国以外的上海合作组织的其他五国。该地区这些组织的存在，对上海合作组织今后更广阔的发展有一定制约作用。

二、发展上海合作组织的对策

1.提倡综合安全理念，深化拓展安全合作领域，逐步完善综合安全体系。

综合安全倡导政治、经济、军事、科技等多个层面的安全综合，包括经济安全、政治安全、军事安全、信息安全、生态安全、跨国犯罪与安全民族主义与安全、社会矛盾与安全等。综合安全作为上海合作组织所倡导的新安全观的重要部分始终贯穿于其安全合作的进程中。

首先，上海合作织成员国应继续举行联合打击恐怖主义演习，加强反恐人员培训和成员国反恐经验交流，提高反恐怖机构的工作效率，提高反恐机构的情报收集和使用的有效性。同时应该加强机制建设，尽快建立起上海合作组织框架下的突发事件应急机制，在此基础上形成有效的联合行动能力，为在各成员国领土上采取联合打击恐怖主义行动提供法律依据，由此提高上海合作组织安全合作的行为能力。其次，贫困化是中亚地区不安全因素的深层次根源。与单纯依赖军事打击的反恐思路不同，上海合作组织在继续加强成员国及各国职能部门之间的反恐合作的同时，还应将打击恐怖主义的注意力和工作重心放到消除滋生极端主义、恐怖主义的社会条件上。“反恐要取得成功，必须坚持正确的方向和采取有效的手段——必须综合治理，努力解决地区冲突、贫困等问题，需要采取发展经济、健全法制等的综合治理手段，努力消除产生恐怖主义的根源”。最后，上海合作组织框架下的安全合作领域应继续扩展，关注包括信息安全、生态环境安全等相关内容，以综合安全的理念不断完善相应机制，体现出将发展与稳定紧密互动的综合功能，从而在区域安全合作中发挥重大作用。

2.协调大国关系及与地区内其他组织的关系，维护地区安全。

美国在中亚地区的三重利益诉求：绝对安全、扩展民主、能源战略，增加了地区的不稳定因素，并且给上海合作组织的安全合作及其影响力带来了挑战。上海合作组织首先应当以增强组织架构下的地区反恐与防恐的安全合作为主要方向，继续坚持开放、透明、不针对第三国的原则，不搞军事联盟，不与美国正面对抗；其次，对美国在中亚驻军的作用应客观认识评价，在反恐等有着共同利益的领域可与美国进行对话；再次，加强成员国的团结和相互信任，提升组织在地区安全和国际事务中的集体行为能力。另外，“中俄两国不宜过多强调与渲染美国在中亚地区对中俄两国的战略挤压。上海合作组织对美关系的原则应该是：心中有数，防患未然，不搞对抗，斗而不破。”

其次，要深化发展中俄关系，发挥组织合作双引擎作用。中俄之间的战略合作伙伴关系的加强，成为上海合作组织稳定发展的基础。如果中俄双边关系一直保持目前健康和良性的发展态势，那么上海合作组织在机制建设的过程中出现的任何问题，原则上讲都是能够得到解决的。反之，如果两国陷入相对收益的等问题的纠缠中，则将不利于上海合作组织安全合作功能的发挥。中国应该在上海合作组织内积极主动处理好中俄关系，坚持绝不当头的原则，以多边合作的框架深化两国在各领域合作的发展。

最后，要协调与地区内其他安全合作机制的关系，主要是与独联体集体安全条约组织的关系。两个组织应该对安全合作的功能进行明确定位，避免不必要的利益分散和资源浪费，实现功能的相互补充。目前，两个组织已经有了技术层面的接触，如就共同确定恐怖主义名单进行了磋商，今后，应该本着务实的精神加强两个组织之间在安全合作方面的交流与合作，共同维护中亚地区的和平与稳定。

3.加强机制建设。

由于上海合作组织奉行主权至上、成员国间互不干涉内政的原则。但不能据此而放弃对内部冲突协调机制的建设。《联合国宪章》明确地将区域性组织纳入了解决地区冲突与维护国际和平的世界安全体系之中，并规定区域组织在“将地方争端提交安理会以前，应依该区域办法、或由区域机关，力争和平解决”。上海合作组织也早在2002年公布的《上海合作组织宪章》中就将“恪守《联合国宪章》宗旨和原则，其他有关维护国际和平、安全及发展国家间睦邻友好关系与合作的公认的国际法原则和准则”作为处理地区及国际事务的基本国际法指南。随着上海合作组织合作进程的不断深入，多边形式的地区冲突预防机制正在构成专门化、多层化的系统。今后，上海合作组织内部冲突协调机制的不断完善需要各成员国继续坦诚协作，本着应当反映集体的意志而不是个别成员国的利益；应该充当调停者的角色，而不是凭借武力实行高压的角色。

4.发展经贸合作。

一个区域性组织的可持续发展将在很大程度上取决于其能否促进其成员国经济的发展、能否提高各成员国人民的生活水平，这不仅是衡量该区域组织是否成功的一个重要标志，也是维护地区安全所必不可少的物质前提。经济利益是国家利益的基础和核心。如果不能有效拓展各成员国的经济利益，仅仅停留在军事互信和安全合作上，那么多边合作组织的发展必将缺乏持久动力。从这一角度看，区域经济合作对上海合作组织未的发展具有极为重要的现实意义。上海合作组织必须拓展更多的经济合作渠道，才能使该地区未来的稳定有更加坚实的社会基础。“上海合作组织的生命力主要取决于该组织能否发展为一个能给成员国带来具体经济利益的经济合作平台。”

参考文献

[1]赵华胜.上海合作组织发展的若干问题.马振岗主编.稳步向前的上海合作组织——专家纵论SCO.北京：世界知识出版社，2006年5月第1版，第19页.

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[4]唐世平.2010-2015年的中国周边安全环境.战略与管理，2002年第5期.