中央公益性地质事业单位绩效管理研究

陈元旭，贾伟光，郑 晗，吕晓岚

（1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.中国地质调查局，北京 100037；3.北京信息科技大学，北京 100192）

绩效管理是一种新型的管理理念和管理模式，可促进组织和个人绩效的提升，促进管理流程和业务流程优化，保证组织战略目标的实现。20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的“新公共管理”理论，是近年来西方行政改革的主要指导思想之一，它主张在政府公共部门广泛采用私营部门成功的竞争机制和管理方法，如绩效管理等。英美等国运用绩效管理在公共部门取得了一定的成效，我国绩效管理工作进行了不断的探索，建立了一定的制度［1］。目前国家对事业单位正在进行系列改革，在政府绩效管理背景下，事业单位如何开展有效的绩效管理，关系到国家和事业单位的健康稳定发展。

1 事业单位绩效管理相关概念

1.1 事业单位的涵义、分类

1998年，国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，“事业单位指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。2005年，《事业单位登记管理暂行条例实施细则》进一步明确界定了事业单位的外延，指从事教育、科研、文化、卫生、体育等等26个方面活动的社会服务组织。根据事业单位职能特征和发展方向，学术界和实践界将我国现有事业单位分为公益类、行政类和经营服务类三种类型，并对不同类型的事业单位采取不同的改革措施和管理方式。2011年，根据中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，现有事业单位被划分为三类：第一类是“参照公务员类”，即承担政府职能的事业单位划入政府序列；第二类从事生产经营活动的事业单位将转制为企业；第三类是“财政补贴”类，即公益性事业单位，将从人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面推进，采取“管办分离”等办法完善治理结构。

1.2 政府绩效管理概念

目前对政府绩效管理的涵义尚未形成统一的界定，国内外学者对政府绩效管理内涵的理解也不尽相同。政府部门的绩效管理，是指对政府部门执行政府职能的一种考察与总结，也是起到监督的作用。政府绩效管理应该包括新公共管理、目标管理、绩效评估、绩效审计等各种理念的综合和实践［2］。以政府绩效为本，以公共责任的实现程度、效果、服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，降低政府成本，做大政府业绩。通过一整套完整的评估体系，最终实现政府管理的四“E”——经济 （Economy）、效 率 （Efficiency）、效 益 （Effectiveness）、公平（Equity）［2－3］。

我国政府绩效管理工作开展较晚，20世纪90年代以来，我国广泛开展了政府绩效评估活动，其主要形式为绩效评估［4］。如今，政府绩效管理已经不局限于绩效评估，已经向绩效管理体系和运行机制等全面发展。例如，2012年，吉林从领导体制、指标体系、察访核验、绩效考评、信息系统五个方面入手，构建“五位一体”的绩效管理运行机制。目前政府机关开展绩效工作的单位主要是纪检检查机关、人事部门等，我国政府绩效管理未来前景将长期化、常态化。因此，在政府绩效管理背景下的事业单位面临的形势较为严峻。

2 事业单位的绩效管理

2.1 事业单位绩效管理的发展

20世纪90年代，事业单位的绩效管理主要体现在绩效考核上。国家人事部于1994年3月份印发了《国家公务员考核暂行条例》，1996年初又印发了《事业单位工作人员考核暂行规定》，提出每年要对国家公务员、事业单位工作人员的德、能、勤、绩四个方面进一次考核。通过考核，激发公务员和事业单位工作人员的工作积极性、创造性精神，提高工作效率。主要的考核分为月考、季考和年终考核。表1列出了三个部门绩效管理的异同［5］。

表1 不同部门绩效管理的异同

近年来，绩效管理主要集中在绩效考核和绩效工资方面，2006年7月，我国第四次工资制度改革，改变了1993年的“基础工资、活工资、津补贴”的工资体系。事业单位实行岗位绩效工资制，将工资体系分为岗位工资、绩效工资、薪级工资和津贴补贴四项内容，其中绩效工资根据单位的效益和职工的业绩确定，主要体现工作人员的实绩和贡献。

2.2 存在的问题

事业单位在绩效管理工作中进行了不断的探索，建立了一定的绩效管理制度，但在实际运作过程中事业单位绩效管理的实效性并未得到验证，绩效管理在单位发展中并未起到应有的作用，主要存在的问题如下所示［6－7］。

1）绩效考核指标欠科学。现行的绩效考核指标体系欠科学。首先，指标体系没有具体化和量化，对员工的考核没有区别对待。其次，指标的操作性不强。例如一般事业单位的年终考核没有日常工作记录做依据，也没有针对不同岗位的明确工作考核标准作对照，这样指标的作用形同虚设，最终的考核结论一般是主管的主观印象的反映。再次，指标缺乏顶层设计，没有体现战略一致性。

2）绩效考核信息不全面。绩效考核信息的来源就是给被考核者打分的人。一般而言，从多种不同的信息来源获取绩效评价的做法往往会促使绩效管理过程更为准确和有效，如在组织中广为流行的360°绩效评价法。评价主体是员工的上级、下级、同事、员工自身和服务对象，最后通过加权平均数得出考核结果。但这种方法在事业单位实行的较少。另外，有些管理者在实际评估时却倾向于给员工打高分或者给予相同的评价，从而严重影响着考核信息的真实性。

3）绩效监督体系不完善。目前，事业单位关于绩效考核的评价主体大都是上级，同事，员工自我。监督也是以内部监督为主，评价以内部评价为主，受人为因素影响大。事业单位虽有对公众公布相关信息，但是信息不透明，外部公众很难了解真情情况，而且事业单位还未建立有效的公众评议机制和监督机制，缺乏有效的沟通渠道，公众意见很难上传，导致考核结果缺乏客观性。

4）不注重绩效反馈。目前事业事业单位基本上都疏忽了反馈面谈。这样无法让员工们意识到他们的工作绩效与预期绩效的要求的差距，绩效很难得到改善。

5）绩效考核缺乏激励性。绩效考核的根本目标就是调动员工的积极性，实现组织目标。从马斯诺的需要层次理论来看，自我实现的需要是员工的主要需要，这一需要的满足有利于最大程度地激发他们工作的积极性。但由于上述情况的出现，导致绩效考核结果准确度不高，有些绩效考核甚至成为一纸空文，极大损害了员工的积极性，从而导致员工对现行的绩效考核不信任，置若罔闻，反而使绩效考核难以顺利施行，形成恶性循环。

3 中国地质调查局绩效管理试点

2011年，由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议研究并报国务院同意，选择北京市等8个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点，选择国土资源部、农业部、质检总局进行国务院机构绩效管理试点。中国地质调查局为国土资源部直属的副部级事业单位，根据国家国土资源调查规划，负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作，为国民经济和社会发展提供地质基础信息资料，并向社会提供公益性服务。研究中国地质调查局的绩效管理实践对中国事业单位探索自身绩效管理道路具有重要的指引作用。

中国地质调查局按照PDCA循环（Plan-Do-Check-Action）的科学程序，从工作绩效的层面确定绩效管理，制定绩效管理的计划：包括绩效管理原则、实施机构和绩效管理内容、评价指标体系和评估标准。之后按照计划进行运作：绩效管理的实施。然后检查：绩效评价。最后处理：绩效反馈，对检查的结果进行处理，成功的经验加以肯定，并予以标准化，对失败的教训进行总结，并进行下一循环。

3.1 绩效计划

3.1.1 确立绩效管理的原则

目标管理是绩效管理的重要手段，SMART原则是目标管理的重要方法。地质调查局根据SMART原则：具体的、可衡量的、可实现的、相关的、时限性，以及绩效管理的实施原则：清晰的目标、量化的管理标准、良好的服务化心态、可掌控性、可实现性，联系实际情况，设立绩效管理原则：①正确导向、明确目标；②统筹兼顾、突出重点；③分类管理、简便易行；④实践探索、逐步完善。

3.1.2 绩效管理工作机制体系和机构设置

工作机制体系的总体思路是权力相互监督、相互制约、相互协调。地质调查局根据决策权、执行权、监督权相互分离的思想设置机构和工作职责。绩效管理工作由局党组领导，局绩效管理试点工作领导小组负责组织实施。局绩效管理办公室，主要承担局绩效管理日常工作和监督工作。

3.1.3 绩效管理的指标体系

关键绩效指标（KPI），将组织的战略目标分解为可运作、可实现的具体目标，是组织绩效管理系统的基础。地质调查局运用关键绩效指标法，联系各单位的性质和特点，确定了绩效管理的指标体系。将绩效管理对象分为两大类：A类为局机关内设机构；B类为局属各单位。确定绩效管理内容主要包括重要工作、综合管理、领导班子及队伍建设三个方面主体内容，创新与创优、违法与失职作为附加内容。重要工作、综合管理、领导班子及队伍建设等内容的绩效指标分一级指标、二级指标设置2。①将中国地质调查局的单位分为A、B两类。重要工作由部、局确定的重点工作任务和本单位确定的重点工作2项一级指标构成；A类单位综合管理由综合事务1项一级指标构成，B类单位综合管理由综合事务、经济管理、地质调查项目与科技项目管理3项一级指标构成；A类单位领导班子及队伍建设由思想政治建设、领导能力建设、作风与文化建设、党风廉政建设4项一级指标构成，B类单位领导班子及队伍建设由思想政治建设、领导能力建设、人才队伍建设、作风与文化建设、党风廉政建设5项一级指标构成。

3.2 绩效管理的实施与监控

3.2.1 中国地质调查局绩效实施

中国地质调查局各单位根据部、局确定的重点工作任务、本单位年度重点工作和本单位“三定方案”规定的法定职责等，制定本单位年度具体目标任务，编写《年度绩效目标任务书》和《年度绩效指标量化表》。

3.2.2 中国地质调查局绩效监控

中国地质调查局绩效监控是由内部监控和外部监督，内部由局绩效办和各单位自身来进行监督和监控。局绩效办对各单位绩效管理工作进行督促检查，组织开展专题调研，建立绩效管理信息系统，提高工作效率和水平，促进绩效目标任务全面落实。各单位建立绩效管理动态分析机制，及时发现、解决绩效目标任务实施过程中出现的问题。外部是由群众监督，根据绩效管理内容对单位的评价，监督的结果表现如表2所示。

表2 中国地质调查局绩效管理群众测评表单位名称：

3.3 绩效评价与反馈

中国地质调查局根据确立的标准和原则，施行年度评估，年度评估包括：中期评估、年终评估、创新与创优评估、违法与失职评估四部分。评估方法有360°评价，评价主体是由与被评价者有密切关系的人，包括被评价者的上级、同事、下属和群众等，分别匿名对被评价者进行评价。除了对员工的评估，还有对部门单位的评估，也是多维度评价，评价主体是领导，群众，其他单位。

中国地质调查局绩效反馈主要表现为绩效的结果与运用。年度评估结果作为绩效考核的结果，是加强领导班子建设、领导干部选拔任用、单位和领导干部评先评优、改进工作的重要依据。年度评估结果即为各单位领导班子年度考核结果，并与所在单位领导干部个人年度考核结果挂钩。年度评估结果分为优秀、良好、达标、不达标四个等次。优秀等次分别以机关部室、局属单位为单元，以年度评估总分为依据，按一定比例评选。

4 展望

绩效管理是一个循序渐进的过程，由中国地质调查局的绩效管理实践可知，开展绩效管理需要考虑不同的对象，不同的基础，不同的范围。需要分层分类，根据不同的对象，设置不同的指标和标准，而且还要保证战略目标的一致性，全面充分考虑各个要素的组成：评价标准的选择、指标体系的建立、管理方法的应用等。而这些都归根于要建立完善的绩效管理体系。

世界上一些国家政府将现代管理的理论方法、企业的绩效管理成功运用于政府绩效管理中，产生的效果已经显现。目前我国推行政府绩效管理产生的总体效果正逐步显现，政府绩效管理未来的发展的前景将长期化、常态化。在政府绩效管理背景下的事业单位，需要建立完善的绩效管理体系：健全组织机构的设置、明晰组织机构的职责、加强组织机构的执行效能、建立科学的指标体系、完善绩效管理监督体系、因地制宜选取绩效管理方法和技术、注重绩效反馈和沟通，保证绩效成果的有效运用。可以说事业单位的绩效管理还有很长的一段路要走，未来的发展前景也将长期化。

［1］财政部预算司.绩效预算和支出绩效考评研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.

［2］关丽丽.浅谈公共政府部门绩效管理的实施与推行［J］.现代商业，2011（7）：96-97.

［3］唐琦玉.西方公共部门绩效管理探索及启示［J］.湖南行政学院学报，2007（1）：5-7.

［4］翁列恩.中国地方政府绩效管理的理论、模式与路径选择研究［D］.杭州：浙江大学，2006.

［5］张剑虹.事业单位绩效管理系统设计［D］.天津：天津大学，2006.

［6］吴华长，谢水明.事业单位绩效评估指标体系研究［J］.内蒙古农业大学学报，2009，11（4）：106-108.

［7］王丽梅.事业单位绩效工资实施的难点和建议［J］.中国人力资源开发，2010（2）：77-79.