贫困地区农村义务教育:问题和对策

宋茂华

(湖北文理学院 汉江研究院，湖北 襄阳 441053)

改革开放以来，特别是国家西部大开发战略的带动下，西部贫困地区农村经济、社会各项事业发生了巨大变化，但是，总体上看，西部贫困地区的经济、社会发展仍然处于较低水平。特别是西部贫困地区农村义务教育的发展面临着严峻的挑战:义务教育投入不足、教师素质低、教学质量差、学校债务负担沉重，制约着西部贫困地区农村义务教育的健康发展。实现义务教育的均衡发展，是缩小区域差距、城乡差距，让广大人民群众分享改革成果的一个必然选择。根据笔者的实地调查，分析了西部贫困地区农村义务教育的现状、存在的问题以及差生这些问题的原因，最后提出了相应的对策。本文所指的贫困地区范围与国务院规定的全国贫困县的范围完全一致。如无特殊说明，文中资料均来自笔者实地调查所得。

一．相关理论研究综述

对于教育对提升人力资本质量、增加劳动者收入、促进经济发展的影响，国内外学者对此已有深入的研究。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨认为，“教育作为一种人力资本投资，是现代经济增长的主要动力和源泉”，“收入的巨大差别似乎倒是大体化反映为健康和教育方面的差别”，“用人力资本投资的差别来说明收入的差别可以看作是一个基本要求”，“发展中国家缺乏有效利用优越的生产技术所要求的知识和技术”;“改进穷人福利的关键因素不是空间、能源和耕地，而是提高人口质量、提高知识水平”，“土地并不是使人贫穷的主要因素，而人的能力和素质却是决定贫富的关键”，“旨在提高人口质量的投资能够极大的有助于经济繁荣和增加穷人的福利”［1］;贝克尔认为，“人口质量的改进在很大程度上是由教育造成的”［2］;阿马蒂亚·森认为，“有很好的理由把贫困看作是对基本的可行能力的剥夺”，“对基本可行能力的剥夺表现为……大量的文盲及其他一些失败”［3］。而我国学者研究发现，在农村地区，具有更高教育水平的人往往更能获得非农就业机会，而且人力资本存量的多寡是决定区域经济能否协调发展的重要因素。

二．贫困地区农村义务教育存在的问题

1．教育经费投入不足

投入不足是贫困地区农村义务教育面临的最严重问题。我国教育经费主要来源于国家财政性经费和学生缴纳的学费、杂费，国家禁止义务教育阶段向学生收取学费，因此，国家财政性经费和学生缴纳的杂费就成为农村中小学唯一经费来源。但是近10年以来，我国公共教育经费支出偏低，不仅没有达到1993年国家教育发展规划规定的在2005年预算内教育经费支出占GDP的比例为4%的投入水平，而且与国际平均水平比较，我国的教育经费占GDP的比例不仅低于发达国家5% ～6%的水平，而且低于发展中国家4．4%的平均水平。(见表1)

表1 公共教育经费支出占GDP比例的国际比较

在教育经费分配的层次结构上，高等教育优先是一直坚持的分配原则，有限的教育经费主要流向高等院校，使国家对义务教育的投入明显不足。(见表2)

表2 最近几年公用教育经费在各级各类学校的分配比例变化

初等教育经费占教育经费的比重一直徘徊在30%左右，即使考虑中等教育(中等学校包括普通高中、职业高中、初中、成人中学，未统计技校和中等专业学校)中对初中学校的投入，义务教育经费占教育经费的比重也没能超过50%。［4］而同期世界其他国家义务教育经费占教育经费的比例分别为:韩国55%，日本51%，美国57%。

2001年，我国实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，县级政府成为农村义务教育经费的供给主体后，义务教育经费投入水平取决于一个县的经济发展水平和财政收入状况。贫困地区经济发展落后于全国平均水平，财政困难，穷县办教育，无力承担对农村义务教育经费投入责任，农村义务教育投入不足的问题因此变得更加突出。国家公共教育经费投入不足和“高等教育优先”的教育资源分配原则，导致我国农村义务教育经费不足，而“以县为主”的农村义务教育管理体制加剧了贫困地区农村义务教育经费紧张局面。在西部贫困地区，预算内教育经费只够发放教师工资，公用经费依靠收取学生杂费。与公用经费短缺并存的是农村学校基本建设经费不足。在贫困地区，县级政府在保证教师工资按时发放后，无力承担农村学校的基本建设支出，农村学校存在的大量危房得不到及时改造。

2．教育质量差

教育质量差是贫困地区在基本普及九年义务教育后，农村义务教育面临的又一大挑战。贫困地区农村义务教育质量差主要表现在以下方面:(1)教师数量不足，质量差。教师数量不足和质量差是贫困地区农村义务教育发展过程中并存的两个问题。在贫困地区，教师工作辛苦，待遇差，社会地位低，难以吸引年轻教师和优秀人才到这些地区担任教师，因此出现农村学校教师年龄大，学历偏低，不能胜任教学工作;教师数量严重不足。(2)教学设施落后。贫困地区还未能消除危房，有58%的农村学校危房改造经费无法落实，超过40%的小学仍然使用危房，而缺少课桌凳的小学也接近40%，教学所需电脑依靠捐赠。在西北某贫困县，学生在危房里上课、教师在家里备课的情景经常出现在农村学校。四川省贫困县布拖县教育统计资料显示，2006年该县小学生生均校舍建筑面积为3．73平方米，只达到2004年全国平均值5．15平方米的72．4%，与四川省平均值4．63平方米相差近20个百分点;初中生均校舍建筑面积为2．93平方米，仅为全国平均水平5．14平方米的57%，与四川省的平均水平的4．92平方米相差40个百分点。(3)教师负担重。教师负担表现为教师的教学负担和教师家庭的经济负担。在西部地区一些农村学校，代课教师每周要承担20节以上的教学任务。繁重的教学任务不仅降低了教师上课的质量，而且教师们再也无暇挤出业余时间更新自己的理论知识，提高业务水平。在西部某贫困县的一所乡小学，6位教师中4位是代课教师，工作量最小的代课教师每周要给学生上24节课。

3．教师待遇低，影响了教师教学积极性

新的农村义务教育经费保障机制的实施，意味着全部取消农村中小学各项行政事业性收费，学校收入主要靠财政补助的公用经费。因此，学校没有能力发放教师除工资外的应该享有的各种津贴。而在新机制的相关内容中也只是规定了保障教师国家标准工资的发放责任，对教师应享受的津贴部分没有涉及。这也就是说，农村教师的工资有了保障，但原来激励性津贴的发放却出现了困难，这在一定程度上挫伤了教师的工作积极性。

三、造成贫困地区农村义务教育现状的原因

1．基层政府财权与事权不相称，使贫困地区农村义务教育发展陷于被动局面

农村义务教育经费保障机制是对“以县为主”的义务教育管理体制的有力补充，但它没有改变这一管理体制的根本性质——基层政府负责义务教育的管理和经费投入。这种基层政府义务教育负责制把义务教育的发展状况和地方政府的财政供给能力紧密地联系在一起。一旦地方经济发展状况不佳，当地的义务教育就只能低水平发展或形成供给不足的状况，并因此造成发达地区和贫困地区的义务教育发展水平呈现两极分化的态势。

在义务教育管理和筹资责任重大的前提下，我国基层政府的财政供给能力却相当薄弱。特别是1994年国家财政实行“分税制”后，地方财政收入占国家财政收入总额的比重不断下降，地方财政支出占财政支出总额的比重不断上升。中央财政收入占全国财政总收入的比重由1993年的22%提高到2010年的54．1%。与此同时，基层政府的收入则相应减少，县乡收入占地方财政收入的比重由1994年的41．8%下降到2010年的38．6%。2003年的税费改革虽然减轻了农民的负担，但同时也减少了乡镇财政收入。乡镇财政收入的减少不可避免地造成县级财政的减少。尽管这以后加强了上级政府转移支付的力度，但是税费改革造成的财政缺口依然使基层政府的财政供给能力下降。而自1978年以来，地方政府财政支出占全部财政支出的比重却一直处于上升态势，由1978年53．4%持续上升到2007年的76．9%。［5］

由上可见，基层政府存在事权与财权的不相称，这导致了地方公共服务的低水平或供给不足。义务教育基层政府负责制与基层政府财政供给能力的下降带来了日益增长的义务教育需求难以得到满足，严重制约了贫困地区农村义务教育的发展。

2．城乡有别的二元体制使贫困地区农村义务教育发展处于不利地位

一直以来，农民为我国的经济和社会的发展做出了巨大的贡献，但农民的教育权益却没有得到充分保障。究其原因，是由于城乡分割的二元体制使得农民和城镇居民在公民权益保障、公共产品和公共服务享用上呈现出较大差异。回顾义务教育管理体制的变迁，城乡居民在接受义务教育的机会和水平上存在较大的差别，城乡分治特征非常突出。在“以县为主”的义务教育管理体制时期，虽然农村义务教育经费的承担主体发生了改变，由农民部分承担转而由政府全部承担，但是，由于在布局调整过程中，不少县级政府为了扩大规模效应、压缩教育经费开支，不顾实际情况，大量撤并了一批中小学校，造成一些贫困地区的家庭因支付不起孩子的住宿费或生活费等而使孩子辍学的情况。［6］这种以供应决定需求的强制撤并学校的做法，以及新的义务教育经费保障机制将对贫困学生的补助交给财力有限的地方政府的规定，给贫困地区农村义务教育的发展带来隐忧。加上相关政策文本中没有对“地方政府”给予明确的界定，各级政府在政策执行中存在相互推诿责任的现象，这些都使得农民尤其是贫困地区的农民接受义务教育的权益无法得到充分保障，贫困地区农村义务教育发展仍处于不利地位。

四、结论和对策

结论之一:贫困地区农村义务教育经费短缺是当前农村贫困地区义务教育面临的最大挑战，也是贫困地区农村义务教育所面临的其他问题的最直接诱因。贫困地区农村义务教育经费紧张的背后暴露出的是长期实行的“以县为主”的农村义务教育管理体制不合理。由于义务教育规模庞大，学校数量众多，只能由基层政府作为管理主体。从国际经验看，无论发达国家还是发展中国家，义务教育的管理主体都是地方政府。从投入主体看，基础教育属于公共产品，具有较强的正外部性，不仅受教育者本人从教育的消费中受益，整个社群乃至整个社会也从中受益，若完全由私人提供，会出现供给不足;另外，不提供基础教育则具有负外部性。弗里德曼把教育的这种外部性称为“邻里效应”，亦即“一个人的行动对他人造成可观的成本，但是他人无法使该人提供补偿，或者该行动对他人造成可观的收益，但是该人无法使得他人向该人提供补偿”。政府应该为每个人提供符合最低水平的基础教育，这种要求的合法性可归因于弗里德曼的“邻里效应”。但究竟是中央政府提供还是地方政府提供?抑或中央和地方政府共同提供?由于义务教育的支出具有刚性增长特性，为建立义务教育经费来源的保障机制，应考虑投入主体的经济实力和财政收入的稳定性。我国东部发达地区县级经济实力强，财政收入稳定，有能力承担义务教育经费的供给责任，而广大中西部特别是贫困地区县级财政力量弱，入不敷出，若作为义务教育经费的投入主体，势必会使这些地区陷入财政危机，阻碍这些地区农村义务教育的发展。如西部某贫困县2004年财政收入2 711万元，而预算内教育经费投入达5 439万元。因此，这种忽视区域经济发展的差距、一刀切地将县级政府作为农村义务教育经费的投入主体的做法，是使贫困地区农村义务教育陷入困境的制度性原因。1994年分税制改革后，中央政府财政力量增加，而县级政府的财政力量削弱，中央政府掌握全国财政收入的51%，省级政府也掌握了部分财政收入，中央和省级政府有义务也有能力提供符合最低水平的基础教育。［7］

结论之二:国家发展战略的偏差是造成我国贫困地区农村义务教育乃至整个农村义务教育困境的又一原因。阿马蒂亚·森在《饥荒与公共行动》一书中区分了两种迅速降低死亡率的成功类型，分别称作“增长引发”(growth－mediated)和“扶持导致”(support－led)的过程。前一过程通过高速经济增长来发挥作用，其成功取决于基础宽广的并且经济上广泛的增长过程，也取决于利用经济增长带来的繁荣去扩展有关的社会服务。与增长引发机制相比，扶贫导致的过程不依赖于经济高速增长，而通过精心策划的医疗保健、教育等社会辅助计划项目及其他有关的社会安排起作用。这一模型用来分析我国医疗保障、基础教育同样适用。我国对基础教育等公共产品的供给一直实行增长引发(growth－mediated)的战略，认为基础教育的发展依赖于经济增长，只有经济发展了，国家富裕了，才有钱投资教育。实践中一直坚持我国是“穷国办大教育”的观点，国家公共教育经费投入占GDP的比重在低水平徘徊，造成长期以来我国对基础教育等领域的投入增长落后于国民经济增长，社会发展落后于经济发展。在各级地方政府的发展规划中，教育总是为经济发展让路。因为几乎所有的地方政府都将招商引资排在教育事业的前面，政府对基础教育重视不够，投入不足，甚至出现挤占教育经费。

对策一:完善国家预算内公共教育经费的投入体制。第一，增加预算内公共教育经费投入额，提高预算内教育经费占GPD的比重，尽快实现预算内教育经费占GDP的比重达4%的目标。第二，调整预算内教育经费投入的层次结构，改变我国公共教育经费支出中高等教育所占比例高、基础教育比例地的不合理格局，确保义务教育财政投入比例高于高等教育的比例。第三，调整义务教育财政投入的区域结构。在过去“以县为主”的义务教育投入体制下，地区间经济发展不平衡导致地区间、城乡间义务教育发展极不平衡，贫困地区农村义务教育发展水平低，落后于全国平均水平。增加贫困地区农村义务教育财政投入比例，有助于提高义务教育质量和贫困地区人口素质的提高。

对策二:改变农村义务教育的供给模式，加大贫困地区农村义务教育的经费投入。在现阶段，对贫困地区而言，政府有责任提供达到国家规定的最低水平的公共产品和公共服务。第一，针对农村义务教育发展的现状，尤其是贫困地区义务教育发展受到制度和政策制约的现实情况，中央政府应该重新界定中央和地方事权和财权的划分，明确划分各级政府的权责，改变地方政府财政供给能力不足导致教育投入不足或投入水平过低的状况。第二，改变政府公共财政支出结构在义务教育方面不合理的状况。这种不合理主要反映在:用于政府正常运转的行政管理费用比例较大且增长过快，用于义务教育的投入比例较小且增长较慢。中央及各级政府应加大财政对义务教育的投入，并使公共财政支出向农村倾斜，尤其向贫困地区、弱势群体倾斜，以保障他们享受到国家规定的最低标准的义务教育服务。第三，完善转移支付制度。政府需要更多的转移支付来减少城乡间和地区间义务教育的差距。针对贫困地区的义务教育经费投入，中央和各级政府的分摊比例应该十分明确。需强化省级政府的统筹责任，省级政府既要保证中央财政的转移支付资金及时足额拨付到位，又要采取有效措施保证省及省以下各级政府应承担的资金落实到位，避免“挤出效应”，切实保证教育经费的落实。

对策三:提升教师业务能力，提高贫困地区学校义务教育质量。提高贫困地区义务教育质量，既要考虑学校的长远发展，又要解决学校当前面临的师资困难。因此，可行的措施有:(1)建立城乡教师交流制度。每年从城市重点学校选拔优秀教师到贫困地区农村学校任教，通过这批优秀教师的带动，促进贫困地区学校教师业务素质的提升和教学质量的提高;(2)切实落实免费师范生教育。享受国家免费师范生教育的学生，毕业后应该优先到贫困地区农村学校任教，对于到国家规定的贫困地区任教的大学毕业生，国家应该按照地区贫困程度的不同，发放“补偿工资”，作为对他们到贫困地区任教的补偿，以激励更多的学生到贫困地区任教;(3)提高现有教师的业务水平。为此，国家应列出专项资金，资助教师到发达地区进修、学习，选派部分年富力强的教师到高等院校继续深造，提高现有教师的学历，完善他们的知识结构，使之能够胜任教学工作，从根本上解决贫困地区义务教育质量不高的问题。

［1］ T·R·舒尔茨．论人力资本投资［M］．北京:北京经济学院出版社，1995．

［2］ 贝克尔．人力资本理论［M］．北京:中信出版社，2007．

［3］ 阿马蒂亚·森．以自由看待发展［M］．北京:中国人民大学出版社，2004．

［4］ 国家统计局．2003年中国统计年鉴［M］．北京:中国统计出版社，2004．

［5］ 杨东平．教育公平是一个独立的发展目标——辨析教育的公平效率［J］．教育研究，2004(7):26－31．

［6］ “完善农村义务教育保障机制”课题组．义务教育普及与财政保障的国际比较［J］．经济研究参考，2005(46):4－5．

［7］ 廖楚辉．教育财政国内研究述评［J］．经济学动态，2005(3):65－68．