中国清洁生产的发展进程及存在问题探讨

2013-07-18程继夏

绿色科技 2013年2期

晁冰，程继夏

（长安大学环境科学与工程学院环境科学系，陕西西安710054）

1 引言

随着经济的快速发展，环境的不断恶化，以“末端控制”为主的环境保护策略已经面临严峻挑战。各国都在努力寻求高效而又绿色的新发展模式，由此以“源头控制”为主要内容的清洁生产应运而生。在世界范围内，清洁生产起源于1960年的美国化学行业的污染预防审计。而在中国，清洁生产的思想最早体现在1973年《关于保护环境和改善环境的若干规定》中提出的“预防为主，防治结合”的治污方针。当前，中国正在大力提倡发展循环经济，建设生态产业，清洁生产是实现这一目标的有效途径。

2 清洁生产的定义

根据联合国环境规划署（UNEP）1996年的定义：清洁生产是对工艺和产品不断运用一体化的预防性环境战略，以减少其对人体和环境的风险。

对生产工艺来说，清洁生产包括节约原材料和能源，消除有毒原材料，并在一切排放物和废物离开工艺之前削减其数量和毒性。

对于产品，战略重点是沿产品的整个寿命周期，即从原材料提取到产品的最终处置，减少其各种影响。

对服务，要求将环境因素纳入设计和所提供的服务中。

清洁生产要求在产品或工艺的整个寿命周期的所有阶段，都必须考虑预防污染，或将产品或工艺过程中对人体健康及环境的短期和长期的风险降至最低。

3 中国清洁生产的发展进程

清洁生产概念提出之前，工业的发展模式经历了工厂废料直接排放、稀释排放、末端治理的过程（图1）。

图1 清洁生产发展模式示意

从20世纪80年代中期清洁生产的产生开始，我国的清洁生产发展可分为4个阶段。

3.1 理论准备及探索阶段

这个阶段主要是指1993年之前清洁生产在我国的发展时期。在此理论准备及探索阶段，一方面从国内企业开展清洁生产的成功案例中得到经验；另一方面是引进外国的清洁生产理念及方法。在这个时期，我国提出消除“三废”的根本途径是技术改造，但关于清洁生产的思想只是零星地体现在环境保护管理的相关政策文件中。

1989年，联合国环境规划署提出推行清洁生产的行动计划后，清洁生产的理念和方法开始引入我国。1992年召开的联合国环境与发展大会上，正式将清洁生产定为《21世纪议程》的主体，使之成为工业生产的发展模式，在国际上取得了认可。1992年8月，国务院制定了《环境与发展十大对策》，提出“新建、改建、扩建项目时，技术起点要高，尽量采用能耗物耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺”。这个时期，我国虽已认识到清洁生产在环境保护中的重要性，但限于技术水平、资金条件和不合理的产业机构的制约，使得这一政策的作用并没有完全发挥。

3.2 立法和审核试点阶段

该阶段主要是指1993～2002年，我国清洁生产由自发阶段进入政府有组织推广的阶段。这一阶段的基本特征是清洁生产在法律政策上的确立、清洁生产的概念和方法的引进及在国内的推广。

在该阶段，国内先后颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《关于环境保护若干问题的决定》和《建设项目环境保护管理条例》等法律法规中，都增加了关于清洁生产的内容。1999年，全国人大环境与资源保护委员会将《中华人民共和国清洁生产法》的制定列入立法计划。2003年1月1日，《中国人民共和国清洁生产促进法》开始实施，这是我国清洁生产和循环经济的里程碑。

1999年5月，清洁生产进入审核试点阶段，国家经贸委发布了《关于实施清洁生产示范试点的通知》，选择试点行业开展清洁生产示范和试点。彼时，山西省太原市被联合国环境规划署和中国环境与发展国际合作委员会确定为我国第一个清洁生产示范城市，同时被国家经贸委和国家环保总局确定为第一个清洁生产试点城市。

3.3 推行阶段

从2003年开始，在法律法规的促进下，我国的清洁生产工作从部分地区和部分行业的试点示范阶段走向了推广阶段，清洁生产在各地推行。开展清洁生产审核工作的省份也从以前的不足10个，扩大到全国近30个省、市、自治区、直辖市，行业也从原来的化工、造纸、电镀建材等有限的行业扩展到20多个行业。

重庆市政府在2003年就制定了《关于促进清洁生产的实施意见》，将清洁生产纳入全市国民经济和社会发展规划以及环境保护等规划，作为转变经济增长方式的重要手段。

辽宁省作为全国的重化工业基地，开始积极探索清洁生产工作新思路，通过三个保障、三个结合、三个支撑、三个延伸等措施，逐步深入推行清洁生产工作，强化了环境优化经济发展理念。其中一项是队伍支撑，1999～2004年为期5年的欧盟－中国辽宁清洁生产合作项目培养了10名清洁生产高级审核员，建立了24个清洁生产审核机构，组建清洁生产专家和行业专家组成了辽宁省清洁生产审核技术指导组。

3.4 发展完善阶段

为贯彻落实《中华人民共和国清洁生产促进法》，评价企业清洁生产水平，指导和推动企业依法实施清洁生产，国家发改委编制了30个重点行业的清洁生产评价指标体系，包括煤炭、铝业、铬盐、包装等行业，我国清洁生产制度不断走向完善。

2008年7月1日出台了《关于进一步加强重点企业清洁生产审核工作的通知》、《重点企业清洁生产审核评估、验收实施指南》和《需重点审核的有毒有害物质名录》，标志着重点企业清洁生产审核评估验收制度的确立。在此阶段，中国培育发展了一批清洁生产审核人员，重点企业清洁生产审核成效显著（图2、图3）。

图2和图3显示，2006年开展的重点企业强制性清洁生产审核后，企业对清洁生产的投入不断增加。强制性清洁生产审核制度的建立和实施，有效地覆盖了对环境污染贡献率较大的“双超”、“双有”工业污染源以及“国家、省级环保部门确定的污染减排重点污染源企业”，成果显著。

图2 2004～2008年清洁生产人才培训情况

图3 2004～2008年提出清洁生产方案和投入资金总量情况

4 中国清洁生产存在的问题

中国从清洁生产立法到强制清洁生产审核制度建立，全国重点企业清洁生产审核、评估验收工作的全面启动以来，取得了显著的成效。但是，目前还是存在一些问题，阻碍清洁生产的继续发展。

4.1 清洁生产意识薄弱

社会各界缺乏清洁生产意识，对清洁生产认识不足，没有充分认识到实施清洁生产对工业污染防治的重要意义。这种清洁生产意识薄弱问题，主要表现在两个方面。

一方面，政府推行清洁生产工作力度不够。环保部门、经济部门、工业部门的各级领导对清洁生产认识不足，没有达成统一的共识。地方政府的领导对清洁生产工作认识不深入，清洁生产没能列入政府工作重要议程中。

另一方面，企业领导者往往过于强调生产和效益，不愿对清洁生产计划耗费时间和努力。有些企业只将清洁生产审核当做走走过厂而已，并不重视；一些企业认为审核主要是咨询服务机构的事务，不主动配合，使清洁生产效果不明显；还有一些企业担心清洁生产审核会暴露企业的问题，不愿积极配合。种种原因，导致清洁生产在企业中推行不畅。

清洁生产意识缺乏，从另外一面反应了政府部门对清洁生产的宣传不足，公众没有形成清洁生产的正确认识。