“中国式”产能过剩：地方政府干预企业退出

文|翁仕友

要改变以设备精良程度和企业规模作为淘汰落后产能的标准。以往淘汰落后产能最后导致企业装备越来越精良，企业越做越大，但是行业过剩却越来越严重。

根治产能过剩顽疾，需要大力调整产业政策，着力解决地方投资冲动等机制性问题

十多年来，中央政府化解产能过剩陷入了越调控越严重的困境。这一次中央政府能否根治这一顽疾，仍待进一步观察。

据悉，国家发展和改革委员会、工业和信息化部正牵头起草化解产能过剩总体方案，该方案已多次征求行业协会、企业意见，在完成部门会签、上报待审等程序后将公布实施。

根据去年年末中央经济工作会议提出的“尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治”的要求，对于过剩的产能将通过扩大内需消化一批，加快“走出去”战略向海外转移一批，兼并重组整合一批，严格环保安全能耗标准淘汰一批。

被中央政府点名的产能矛盾突出的行业，除了钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等传统行业外，一些新兴行业（如光伏电池、风电设备、多晶硅等）也位列其中。

李克强等国务院主要领导多次表明治理产能过剩的决心。对于产能严重过剩行业，中央下达了遏制扩张的硬任务。对于新增的产能，中央有关部门要求在建违规项目一律停建。

最为棘手的是存量产能，尤其是大量未批先建项目如何退出问题，“一刀切”全部取消或者有条件“转正”都会带来极大的争议。

国务院副总理张高丽5月13日至14日在内蒙古自治区调研时透露，中央将区分不同行业，分别制定有针对性的工作方案。今年上半年，各行业协会多次召开会议，征求意见，商讨解决方案，例如中国有色工业协会建议国家建立专项基金给予东、中部产能退出支持和补偿等。

银行也在收紧对过剩行业的信贷。今年1月～5月，浙江、江苏等发达省份银行不良贷款率上升，这和当地光伏、钢贸等过剩领域企业的违约密切相关。

6月19日国务院常务会议要求，各银行不得再对产能严重过剩行业违规建设项目提供新增授信，同时对整合过剩产能的企业定向开展并购贷款，以鼓励化解过剩产能。

在国家产业政策鼓励下，2008年后，各地和一些企业大举上项目、扩产能，部分行业一时井喷式增长。去年以来，经济增长放缓，国内外的相关需求减弱，供需严重失衡，造成了新一轮的产能过剩。由于产能扩张背后是银行的信贷支持，其隐含的金融风险引起中央高层的担忧。

受访的研究人员认为，产能过剩本是市场经济的正常现象，可以利用市场的机制优胜劣汰。但是由于国家产业政策推动、地方政府干预，使得这一状况变得复杂起来。根治这一顽疾，需要首先反思政府的投资驱动方式、相关产业政策，以解决产生产能过剩的根本性原因。否则，产能过剩恐怕仍难避免越调控越严重的循环。

进易、退难

“当前，我们最大的问题是过剩产能的退出处理。”6月20日，全国政协委员、中国东方电气集团公司董事长王计，在全国政协礼堂参加首届财经智库沙龙时说。

王计所在的公司是国资委监管的一家国有骨干企业，主要从事发电设备（火电、水电、燃气轮机、核电、风电、太阳能电站设备）生产。在部分业务板块步入寒冬期之时，他常被人问及当下最大的问题是什么，最苦恼的是什么。

“过剩产能退出，我感觉到现在政府基本上无能为力，而且他们还希望过剩的产能继续保留下来。”王计呼吁在过剩产能退出时政府能给退出通道、退出环境和退出政策。

在“中国式”产能过剩中，地方政府的角色特殊，它“插手”企业投资决策甚至运营，原本可以通过市场竞争调节产能的机能失效。一些地方政府尽一切可能上项目、扩产能，这是产能过剩的一个重要原因。

据悉，2003年以后，新增的电解铝和氧化铝产能80%以上未经国家有关部门批准，地方政府利用低价供应用地、税收返还、违规贷款、压低水电价格等优惠措施，推动企业在本地区盲目扩大产能。

地方政府热衷上马新项目、大工程，在推动建设过程中往往主动帮助企业“跑项目”，出台各种优惠政策和变通办法让企业进驻。如果行业不景气，企业经营困难或者亏损，政府往往不会给予退出上的照顾。

“地方政府以各种手段干预企业，强令亏损企业继续经营，为保本地区的GDP，通过财政补贴或政府担保为这类企业‘输血’，恶化了行业生存环境。”中国经济体制改革研究会会长宋晓梧说。

国有企业面临更大的内外部压力，退出难度更大。

“有些央企是在亏损的状态下保持生产，不像民企亏损了就停产，因为央企还要考虑到员工队伍稳定、社会稳定、企业形象，所以即使亏损了也要保持运作。”一位资深企业界人士介绍说。

3月20日，无锡市中级人民法院裁定对中国光伏巨头无锡尚德太阳能电力有限公司（下称无锡尚德）实施破产重整。对于中国光伏行业来说，这是个标志性事件，业内人士认为，无锡尚德仅是这个已经严重过剩的行业一景。

“其实还有一些大的、规模跟它一样的光伏企业也该破产，但是地方政府不希望它破产，所以就游说银行不去追债，该破产的实际上没有破产。”上述资深业内人士介绍说，这加重了行业危机，使其不能那么快速、清爽地调整。

以光伏行业为例，企业负债率大多超过百分之八九十，部分企业甚至超过百分之百，处于待破产状态。四川一家央企控股的光伏企业曾有员工5000多人，现在已裁减到800人。业内人士坦言，“有的企业不得不维持，这是政治责任，在维持中等待机会，但是机会在哪，大家心里都没底”。

亏损行业过剩产能退出不易，尚有微利的行业则更难。尤其是这些行业存量产能中“未批先建”项目，处理起来最为棘手。

以钢铁为例，2000年至2008年，中国钢铁进入大发展时期，“建一个百万吨钢铁公司两三年就能收回成本”。当时的主管部委国家经贸委在2000年后就判定钢铁产能过剩，因此限制钢铁扩能。但实际上，一些钢铁公司却在这几年如雨后春笋般快速扩张，这在河北省表现得尤为突出。

地方政府的默许，使得这些违规项目得以存活。在钢铁、电解铝项目上，一些地方政府或企业甚至采取了“先建再报批”的方式上项目、扩产能。时至今日，这些未获政府“准生证”的企业已运行多年，是强行停工，还是有条件“转正”，成为棘手的问题。

河北钢铁企业和协会人士呼吁政府部门正面引导，即设立一定的环保、产品质量标准，达到的给予补办手续，达不到的予以停工。那些污染大、产品质量差、竞争力弱的企业将会淘汰。

谁在过剩

“现在是有产量，也有销量，就是没有效益。”一位河北钢铁企业人士介绍说，钢铁行业产能过剩被夸大，今年4月，河北省钢铁企业产销率为98.98%，数十家企业产销率超过100%。

2012年钢铁大省河北的钢产能约1.8亿吨，实际生产1.6亿吨，铁的产能和产量与此相当。从全国来看，2012年粗钢产能9.5亿吨左右，产量7.2亿吨，如果仅从总量上来看，钢铁产能并不该归为严重过剩。

从人均耗钢指标来看，中国仅为0.5吨，与发达国家相比尚有差距，从长远来看，钢铁需求仍会增长。不过，当下钢铁企业仍将面临“高供应、高库存、低需求、低价格”的压力，一些钢铁企业不但不愿意减产，反而加大马力，扩大生产，正成为新的隐患。

河北冶金工业协会人士认为，当前最大的问题是钢厂对潜在的政策预期（如国家将大力推进城镇化）过于乐观，从而引发产能过快释放，造成了钢厂和社会库存急剧增加，钢材价格被进一步打压。

钢铁产品还存在结构性过剩问题。从品种来看，2008年以前，国家政策鼓励钢铁企业产品高端化，但金融危机后，螺纹钢、线钢等低端长材和建筑用材反而大受市场欢迎，销量增加，热轧卷板、冷轧等高端钢铁产品却相对呈现过剩局面。

据悉，河北省也将研究制定化解产能过剩工作方案，在严格落实国家淘汰落后产能计划的基础上，提高标准、扩大范围，完善市场准入、差别电价、停限电和信贷政策，推进落后产能特别是城区落后产能的退出。

在被国务院常务会议点名过剩行业中，除了钢铁外，还有水泥、平板玻璃、电解铝、船舶、焦炭外，值得警惕的是近年国家鼓励的新兴行业如光伏电池、风电设备、多晶硅等也出现了严重的过剩。和传统行业相比，从需求不足到需求过剩的时间更短，过剩程度更严重。

曾经列入国家产业振兴规划的光伏产业，从2011年开始出现了恶性竞争局面，各企业竞相降价，最后演变为恐慌性抛售。曾在一家知名光伏企业担任高管的南京大学教授张凤鸣见证了这个行业的起落。

张凤鸣介绍说，2010年至2011年，特别是在中国东部地区，很多人进入光伏行业，激起一轮建设潮。但是到了2012年，由于美国的“双反”（反倾销、反补贴）制裁和欧盟的“双反”调查，很多厂子没法往下走，产能过剩更严重。

“危机来了以后，很多厂子都没有来得及调试设备，设备刚进厂就停工，甚至有些厂子订了设备，最后连订金都不要了。”张凤鸣说。

在国家产业振兴规划和地方政府拉动GDP激励下，各省、市、自治区均把光伏产业作为优先扶持的产业，竞相上马光伏项目，在一定程度导致了光伏产能在短时期内膨胀。

张凤鸣教授认为，地方政府有推波助澜的责任，光伏行业也有很大责任——过于注重产能的扩张，却忽视了行业技术的提升。“中国光伏经历过一个飞速发展过程，前期利润相当高，主要厂家没有动力提升技术；同时，行业外的资本觉得这个行业有利可图，迅速进入，加重了产能过剩。”

2012 年，全球光伏组件的需求量约为25GW，而中国的光伏组件产能就高达40GW，实际安装量不超过10GW。由于中国的光伏产品核心技术和市场需求都在欧美国家，在外需受阻后，产能过剩势在必然。

在张凤鸣看来，政府出台政策调节的空间有限，它有赖于市场淘汰，一些有实力的厂家走差异化发展之路并脱颖而出，而那些没有技术创新的厂家会慢慢萎缩掉。

风电设备是另一个过剩的新兴行业，它所经历的起落与光伏行业相似。

“2006年到2010年之间，国家支持风电的力度非常大，大量地给资金、给贷款。”山东中泰新能源集团有限公司董事长王京福认为这和当年一哄而上搞电子产品一样，一下上了80多家集成商，加上生产部件的有上千家，但真正了解风电的并不多。

在王京福看来，风电行业遇到的问题和国家抓新能源抓得太猛有关系。在国家政策鼓励之下，一些“外行”进入该行业，通过使用才了解到风电是个“垃圾电”，设备故障率高，维修成本高，一次吊卸维修需要60万元，这相当于两年的利润。

作为新兴行业，风电设备也很快步入过剩行列。行业的不景气，让从事风电设备生产的企业（如中国东方电气集团）也在筹谋如何退出处理。

对于国家鼓励振兴的行业，国家往往给予补贴支持，但补贴方式上往往采取补贴供方，即通过各种优惠政策补贴生产企业，而在国外往往采取的是补贴需方，即谁购买政府就补贴谁。补贴方式不同，政策效果亦不同，前一种方式对企业生产低价产品、扩大产能有激励作用。

被严格限制的传统行业（如钢铁）和政策振兴的新兴行业（如光伏），最后殊途同归，皆成政府担忧的“严重过剩”。研究人员提醒应该反思政府的产业政策，行政干预之手不应介入微观运行，让市场自然淘汰或许更有效。

调控之惑

最近一段时间，河北省一些钢铁企业负责人和当地经委官员正在填报符合《钢铁行业规范条件》钢铁企业的材料。今年4月2日，工信部公示了第一批符合条件的45家企业，钢铁大省河北无一在榜。

2008年大部制改革，国家组建了工信部，淘汰落后产能是该部一个重要职能。2010年，工信部牵头制定《钢铁行业生产经营规范条件》，两年后，经过修订并于2012年10月1日起实施。

“规范是应该的，但是这不是各个部门都支持的文件，比如环保部、国家发改委就不支持，只有工信部一家在孤军奋战。”一位知情人士介绍说。

该文件在起草之初，曾有传言将以工信部、发改委、环保部三部委名义联合发文，环保标准达到了准予办理环评手续，装备达到要求准予补办项目审批手续。

“沟通了半天，没达成统一意见，最后工信部自己干。”上述人士认为，这种单一部门设立门槛的做法，实际效果有限。

2013年6月，环保部华北督查中心通报了对河北省唐山、邯郸、秦皇岛、邢台四个地市近年内建成或在建的钢铁项目的调查结果，34个钢铁企业均无任何环保手续。督查中发现，一些环境违法违规项目“不怕查、不怕罚”。

河北钢铁企业人士介绍说，国家规定环保不达标要关停，但是并没有法律规定企业没有环评手续就要关停。以往一般都是企业接受处罚，或者做些公关，最后不了了之。

钢铁、水泥、电解铝等传统过剩行业历来是国家重点盯防的领域，在投资管理上，实行最严格的审批、核准制度，但是恰恰这些领域没有管住。以钢铁为例，2005年后未经批准建设的钢铁项目约占八成。

民营企业为了追逐高额利润，违规上马是其中一个原因。地方政府默许，甚至主动帮助企业规避国家投资管理规定是造成产能快速扩张的另一个重要原因。

“实际上国家发改委能管的很有限，地方上基于就业、税收、民生等考虑，将一些项目拆分为二期、三期、四期，这样地方就可以批了，规避了到国家发改委审批、核准。”国家发改委投资所所长张长春表示。

治理产能过剩难在哪里？张长春认为，投资领域很多问题不是在投资领域，例如国家发改委稽查时发现违规上马的项目，最多让它停工、补办手续，或者接受处罚，但是对于违反规定的人，也即投资管理部门，国家发改委是没有权力处理的。

“我们国家的干部管理有专门的组织部门，查到有违规的项目，投资管理部门只能建议当地政府处理。但很可能这个项目就是当地政府一把手决定的，他能自己处罚自己吗？”在张长春看来，这导致投资管理部门的威慑力大大下降。

地方政府官员也有自己的苦衷。为官一方，官员们都需要做出些政绩，因此迫切需要发展经济来提供就业，改善民生。为了招商引资，地方政府放宽对环境保护的要求，甚至成为污染企业的“保护伞”。基层政府“先污染后治理”的路子，让低层次的产能过剩问题久治不愈。

减少直接干预

“淘汰落后产能，产能名义上压缩了，产量并没下降，这是很奇怪的现象。”上述业内人士认为，以往化解产能过剩经常出现越调控越过剩的局面，新一轮治理产能过剩需要新“方子”。

首先，要改变以设备精良程度和企业规模作为淘汰落后产能的标准。以往淘汰落后产能最后导致企业装备越来越精良，企业越做越大，但是行业过剩却越来越严重。

“应该淘汰那些产品质量差、档次低、能耗高、污染严重的企业，不管它的装备如何精良，只要它的产品不合格就该淘汰。相反，如果产品质量过硬，环保达标，再落后的装备也无关紧要。”河北钢铁企业人士表示。

在他来看，这就需要政府政策思路做些调整，改变简单粗暴的去产能做法，真正引导企业提高产品质量，减少污染排放和能耗。

其次，政府应慎重出台产业振兴政策，2009年后出台的十大振兴产业大多产能过剩即是教训，应避免地方政府推波助澜，各路资本一哄而上的局面。

再次，要改革考核、晋升制度，解决地方政府执法不力、投资冲动强烈背后的机制性问题。

“我们环保、土地法规还是比较完备的，为什么还会出现环境质量等严重事件，就是执行不到位问题。”张长春认为，根治产能过剩，从根本上来讲还是要靠法治。

改变执法不到位，需要破解其背后的体制机制性问题。唯GDP论英雄，导致地方政府不断膨胀的投资冲动，因此，迫切需要改变以经济增长为重点的干部考核、晋升标准。

最后，要杜绝拉郎配式的兼并重组，避免人为地提高产业集中度。同时，在过剩产能退出时，要给予政策支持。

在改变产业政策导向、改革企业投资管理、地方投资冲动等机制性问题之后，让过剩行业有一个公平竞争、自我淘汰的环境。

“相比之下，家电、服装等行业早已走上市场化轨道，不用政府审批，靠市场优胜劣汰，没有严重的产能过剩问题。这说明，该审批的审批不严格、执行不到位，费力办了事而又事与愿违，还不如已放给市场的。”在5月13日国务院机构职能转变动员电视电话会议上，李克强总理说。

在外界看来，中国那些产能过剩比较严重的行业，或到了必须进一步市场化的时候。