民族地区地方政府公共服务提供体制优化研究<br/>——基于社会管理体制创新研究视角

民族地区地方政府公共服务提供体制优化研究
——基于社会管理体制创新研究视角

2013-07-11谭新雨

山东行政学院学报 2013年2期

谭新雨

(云南师范大学历史与行政学院，昆明650500)

我国在经济水平、社会文明程度乃至公共服务质量方面都存在东中西部差异。尽管随着西部大开发战略和桥头堡战略的推进，我国民族地区公共服务水平得到了显著提高，但是由于起步晚、发展速度慢，民族地区公共服务水平仍然与东部发达地区存在较大的差距。因此，优化民族地区地方政府公共服务提供机制，将有助于促进我国的民族团结、社会稳定，有助于推动社会主义和谐社会的构建，实现真正意义上的公正、公平。

一、文献的回顾和观点的提出

随着西部大开发战略和桥头堡战略的推进，边疆民族地区的地位日益突出，也日益引起党和国家领导人的高度重视。为了推动优质公共服务在边疆民族地区的提供，诸多学者和研究人员进行了部分相关研究。

从研究现状来看，学界对民族地区公共服务的研究主要集中在民族地区政府公共服务能力研究、民族地区公共服务均等化研究、民族地区公共服务本身存在的问题研究，也有学者进行了公共服务的市场化改革研究。在民族地区政府公共服务能力研究方面，学者吕中军通过对政府在提供公共服务中出现的问题和政府能力的相关性进行研究，对民族自治地方政府公共服务能力结构进行设计并进行回归分析，得出民族地区政府公共服务能力评价思路，推动地方政府公共服务能力的系统构建［1］。在民族地区公共服务均等化研究方面，学者们集中研究民族地区公共服务提供的不均衡现状和影响因素的分析。黄侃通过实证研究对民族地区公共服务非均等的趋势和现状进行了比较分析，并在分析的基础上进一步提出影响因素和实现模式［2］;高玉主张从财富转移支付制度和对口帮扶制度来推进民族地区公共服务均等化［3］。在民族地区公共服务问题研究方面，雷振扬认为，民族地区公共服务主要集中体现在基础教育、公共文化、公共卫生方面，而主要的诱因就是投入不足，主张建立完善的财政转移支付制度［4］;雷霆和宋岭则认为由于规划落后和投入不足，使得民族地区公共服务水平低下［5］。2011年2月19日，胡锦涛同志在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上做了重要讲话，强调要“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”，此后学界对社会管理创新给予了更多关注。因此，本文选取社会管理体制创新为研究视角，对西部边疆民族地区政府公共服务提供机制进行研究。

二、民族地区政府公共服务提供体制问题探析

(一)传统政府管制体制

目前，民族地区公共服务提供仍沿袭传统的政府管制体制。公共服务提供过程中凸显政府职能导向，实施分割化管理体制，在很多方面存在着严重的弊端。

1．政府职能导向

一方面，民族地区普遍采取政府管制式的公共服务提供方式，在公共服务提供的过程中过分强调政府职能的作用，突出政府在公共服务领域的管制和调配。因此，大多数情况下，公共服务的提供是根据政府部门的政策规划和相关规定执行，宏观计划性较强，对公民的需求程度缺乏应有的关注。政府错误的价值导向和不当的提供方式势必导致公共服务质量和效率达不到公民的要求。另一方面，从公共政策学角度来看，公共服务提供作为政府的一项政策，必须按照政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和调整、政策终结五个步骤进行，忽视了政策执行效果的反馈，忽视了人们对公共服务质量和需求的反馈，使得公共服务质量难以达到良好的效果。另外，政府职能导向使得政府工作人员缺乏正确的公共服务动机(1)，缺乏为人民服务的正确思想，“官本位”思想浓重。

2．“分割化管理”

传统的政府管理体制在提供公共服务的过程中采用“分割化”管理体制。这种管理体制具有马克思·韦伯的“官僚制”组织特征:讲求科层制和分而治之，就是纵向上分为不同的级别和横向上不同的职能。这里的“分割化”管理体制一方面在横向上设立不同的科室、不同的部门，各部门按照具体职能进行横向上的分工负责、相互协调;另一方面在纵向上分为不同的级别，分管不同的审批范围。作为一项基本的公共服务，在提供过程中往往涉及到多个层次的纵向审批以及横向上多个部门的共同协调才能完成。部门之间在时间和空间上是分割开来的，部门之间的协调需要职能的整合和部门之间有效的沟通，这其中不可避免地增加了阻力和不协调性因素，使得沟通和协调也存在一定程度的困难，进而影响部门之间相互协调而形成的合力。在这种情况下，势必影响公共服务的质量与效率，并给公民享用公共服务带来阻力。

(二)公共服务提供中缺乏公民参与

民族地区公共服务机制存在的另外一个重要的问题就是缺乏公民的有效参与，使得政府在提供公共服务的过程中的价值取向、公民利益表达、质量效率都出现了偏差。

1．政府功利趋向明显，政绩工程频出

民族地区在公共服务提供过程中，提供主体是政府，受益主体是公民。政府作为公共服务的单一提供主体，在“经济人假设”影响下，势必受到自身利益最大化错误倾向的支配，而公民享受公共服务质量的优劣和满意程度和政府的切身利益往往并无直接关联。这样，政府基于自身利益最大化的考虑，在提供公共服务过程中趋向于提供容易产生政绩的服务项目而非公民真正迫切需要的项目。这既不符合公民的利益诉求，也违背了公共服务提供的公正、公平、人本的基本原则，造成民族地区地方政府在建设过程中政绩工程频出，而民生工程得不到落实。

2．缺乏有效的公民需求表达机制

公共服务就是面向公民，针对公民的需要而提供的服务，而目前公民参与程度不高，就使得公民需求难以有效表达。即使政府希望本着以公民的需求为出发点来提供公共服务，也找不到公民的需求点。首先，在民族地区，公民的受教育程度和文化水平偏低，对相关的内容和流程不了解。另外，公民的政治素质、政治参与能力、政治觉悟都有待提高，公民参与公共服务提供的能力较为欠缺。其次，政府没有为公民需求提供有效的表达渠道。一是在民族地区，数字化政府建设不完善，电子政务发展程度不高;二是在政务宣传栏里，很少有对公共服务提供过程等政务进行公开的情况，即使进行政务公开，也是对部分无关紧要的内容进行形式性的公开;三是很少有因为政府需要提供公共服务而征求民意的听证会;四是信访制度在民族地区也不完善，许多信访办公室都是形同虚设。

3．缺乏制约机制

公共服务提供过程中参与主体的单一使得公民缺乏有效参与，进而无法对政府在公共服务提供过程中的行为进行有效制约。这里的制约主要通过强调公民在公共服务提供过程中的合法地位，完善对政府的监督机制以及绩效评价机制来实现。目前，在民族地区，公民在公共服务中不占据重要地位，不具有对政府提供的公共服务的质量、需要程度、提供方式等方面的有效评价渠道，也不具有对政府在公共服务的公正性、公开性、合法性、有效性的监督渠道。这样，政府在提供公共服务过程中更容易侧重有利于自身政绩建设的公共服务，对于真正的民生工程反而忽视，甚至有时候会在提供公共服务的时候通过外包公共服务进行寻租(2)，滋生腐败。

(三)基本公共服务供给主体单一

1．服务提供中缺少竞争性和可选择性

民族地区地方政府在公共服务提供过程中，作为单一的提供主体，处于垄断地位。这使得政府在提供公共服务过程中不存在任何竞争性，对于公共服务质量乃至项目的选择完全取决于自身主观能动性，从而导致政府突出政绩导向而非突出公民需求导向和公民利益导向，背离了政府为人民服务的宗旨和对人民负责的原则。另外，提供方的单一性使得公共服务具有不可选择性。公民在享用公共服务的时候无法对公共服务做出对比选择。因此，无论政府提供哪一方面的服务，公民只能选择接受与否，而不能根据所提供公共服务的质量优劣，做出接受优质公共服务的选择，也不能根据自身需要对公共服务做出选择。最后，在整个公共服务的提供过程中，公民都没有话语权和选择权，只能被动地接受。

2．缺乏有效的“公私合作”

首先，从政府自身来看，政府作为单一的公共服务提供主体，加之民族地区地方政府职能范围过于广泛，公共服务供给能力和可提供的资源有限，无法满足公民随着社会进步产生的多元化、多层次的服务需要。另外，从外部环境来看，在民族地区，市场发育程度较低，企业发展水平也较低，无法有效完成所在区域的部分公共服务的承包工作，无法与民族地区地方政府一起提供公共服务。而发达地区的优质企业由于距离限制以及对投资环境的满意程度较低而较少愿意承包民族地区的公共服务项目。因此，民族地区公共服务的提供缺乏有效的“公私合作”。

三、社会管理创新视阈下公共服务提供体制的优化

(一)向“无缝隙政府”转变进而向网格式管理嬗变

1．价值导向的转变

(1)顾客导向

基于新公共管理理论的“顾客导向”理念，实现无缝隙式政府要求民族地区地方政府在提供公共服务的过程中引入顾客导向，即在公共服务的提供过程中重视公众的需求，根据公众对服务种类和质量的需求提供服务。这就需要民族地区地方政府在加强自身建设的同时，强化决策中的公民参与，通过加强数字化政府建设，优化信访渠道等途径来予以实现。另外，顾客导向要求政府加强自身的回应性，对公众需求及时做出调整。

(2)竞争导向

在公共服务的提供过程中，为了提高公共服务的质量，为公民提供可供选择的优质服务，必须引入竞争机制。发展水平较高的企业可以通过签订合同的形式承包一部分公共服务项目。具体在民族地区的落实方法有:严格审核服务承包企业资质、服务提供能力、企业文化等方面的内容;服务外包要针对可以外包的特定领域;严防公共服务外包过程中出现的政府寻租行为和腐败行为。

(3)结果导向

这需要建立政府的绩效考核体系。公民是最终的服务受益者，因此他们的意见是检验公共服务结果的最好标准。政府绩效考核体系应突出公民的满意度。因此，可以通过大范围的民意调查与小范围的听证会相结合的形式来了解公民的公共服务满意度，并作为重要的量化指标纳入到政府的绩效考核体系中。

2．管理体制的转变

(1)强化民族地区地方政府的信息化建设

民族地区地方政府加强电子政务建设，实现“数字化政府管理”。在日常政府管理中，通过实现信息共享简化公共服务提供过程中的纵向流程上的管理与审批流程，实现横向流程上各个职能部门在网络内关于公共服务项目的有效协作，从而实现跨层级、跨部门的网络办公。这样的管理体制有助于降低服务顾客的成本，在时间和成本上提高效率，为公民提供快速、便捷的服务。

(2)“网格化管理、组团式服务”的管理体制

首先，要在民族地区地方政府日常管理中合理划分网络负责区域。根据目标地区的行政区划、人口数量、人口分布情况、人们生活习惯等因素，并结合该地区行政工作人员的配备数量、分布情况来合理划分网格。一般来说，由100—150户为一个网格，每个网格配备6—8人的服务团队。服务团队负责和网格内的群众进行联系，主要通过实地走访调查、公开联系方式、畅通反映渠道，来了解人们的利益诉求，并积极解决困扰人们的问题，更好地为人们提供优质的公共服务。在网格管理体制中，组织协调机制、责任包干机制、民意表达机制、民主决策机制必不可少。

图1 以县为基本行政单位的网格管理结构

另外，实现民族地区地方政府的信息化管理。在民族地区地方政府建立一个电子政务系统。该系统由以下五个模块组成:公民基本信息系统、网上办公系统、网上短信平台、内部交流系统、民情民意调研系统。公民基本信息系统是网格内公民的基本信息。网上办公系统是可以让公民来提出自己的意见和要求的网络通道。网上短信平台是公民和网格服务人员乃至政府工作人员的短信互动平台，保证日常交流沟通。内部交流系统是内部工作人员信息交流、经验分享的平台。民情民意调研系统是网格内服务人员在日常走访调研中了解到的信息和数据的存储系统。以上五个系统都要及时更新信息，并及时处理公民迫切需要解决的事情，满足公民对公共服务的要求。

(二)协同治理:强化公民参与，实现多中心供给

协同是系统内的子系统或系统内的各要素的相互作用;协同治理则是协同学在管理学领域的有效运用。协同治理应用于公共服务领域，则是指实现政府在治理过程中与社会的合作与互动，让利益相关者参与到治理过程中来，从而提高公共服务的提供水平。这里的多方协同主要包括公民、企业、第三部门。具体落实起来可以概括为强化公民在公共服务提供过程中的参与程度，实现公共服务多中心供给体制。

1．强化公民在公共服务提供中的参与

公民的有效参与可以提高公共服务的质量和水平。因此，在公共服务过程中，公民不仅仅作为公共服务的享用者，更应作为公共服务的参与者和监督者。

(1)提高公民的政治参与能力

政治参与意识方面，主要通过加强民主政治以及公民权利的宣传，强化公民的政治意识和政治参与的觉悟。政治参与能力方面，通过对各个单位思想政治教育提出新要求，要求他们在完成基本工作任务的前提下，开设思想政治培训班，并通过严格要求和严格考试，对公民的政治素质和政治参与能力进行强化培训。另外，通过各单位对工作人员计算机水平考核和计算机水平培训来提高公民的计算机水平和网络应用的能力，便于公民政治参与。

(2)畅通公民的参与渠道

畅通公民的参与渠道，一方面可以完善公民利益表达机制，另一方面可以实现对政府公共服务提供的有效监督。一是可以利用网格化治理中的网格进行利益表达。公民可以通过联系网络服务团队反映自己的意见和建议，并表达自己的利益诉求。通过网格中的服务团队和人大代表、政协委员、党代表的反映，实现公民利益诉求的有效表达。二是强化民主决策中的公民参与。通过市长热线、便民服务热线等，使领导在做出决策前倾听公民的呼声。另外，重大决策执行前要在政府网站以及政务公示栏里公示7天，期间受理公民的各种意见和建议。三是加强“数字化政府”建设。不断完善政府网站的建设，使公民可以在政府网站的留言栏里发表意见，表达诉求。四是不断完善信访制度，保证信访机关的办公时间，对信访机关回复时限进行明确规定，并进行不定期的监督检查。

(3)建立公民对公共服务的评价机制

一是通过网格中的服务团队对公共服务满意度问卷进行发放、回收、统计，并进行回归性分析处理，得出公民对公共服务的满意度以及影响满意度的要素。二是在政府网站上开通网络政务评价窗口，让公民匿名评价，并安排专门的人员进行定期处理结果。三是设立公共服务监督电话。计算机技术不娴熟的公民可以通过该渠道来反映公共服务的质量，对公共服务质量做出评价。

2．协同治理视野下的公共服务多中心提供体制

(1)“政府主导、社会协同”的多元化模式

在欠发达的民族地区，公共服务全部由政府部门提供的效果欠佳。因此，需要政府将公共服务委托企业或第三部门来进行提供。依托政府出资可以分为:“政府出资，政府提供”、“政府出资，国有企业提供”、“政府出资，事业单位提供”、“政府出资，私企提供”、“政府出资，第三部门提供”五种模式。依托社会资本可以为:“私企出资，私企提供”、“第三部门出资，第三部门提供”，“第三部门出资，私企提供”等三种模式。

(2)为多中心提供机制的运行做好配套工作

一是需要提高政府官员的管理水平和业务能力，包括:熟悉公共服务民营化的相关理论和运作模式，掌握合同谈判技巧，对外包公共服务监管能力，对外包公共服务质量的鉴别能力等。这就需要政府工作人员及时做好相关领域的学习和职业培训，做到及时充电。

二是选拔优质的参与单位。民族地区市场发育程度较低，第三部门的发展情况也不容乐观。在这种情况下，需要采取以下几方面措施:提高承包公共服务的私营企业、第三部门的准入标准;对参与投标的私营企业、第三部门的资质、发展水平、发展潜力等各方面进行充分比较，选取符合标准的单位;积极引入外来的、具有较强实力的私营企业和第三部门参与公共服务的提供，具体落实上可以通过退税、地租优惠甚至免受地租、政策优惠等优惠条件来吸引外来企业。

三是健全监督体系。这里的监督主要来自两方面:一方面是审批程序的监督。公共服务外包按照公正、公平、公开、透明的原则进行招标，吸引优质企业进行投标。在投标过程中，无论本地企业还是外来企业，无论是私有企业还是国营企业都具有公平竞争的权利，对暗箱操作、偏袒的行为给予严厉处罚。另外，可以对投标企业采取公开领导电话制度、实时举报制度以防招标过程中的政府寻租行为以及企业行贿行为。另一方面是公共服务质量的监管。毕竟承包企业大多数以盈利为目的，而且部分公共服务采取收费的方式。因此，需要政府主管部门对公共服务质量进行有效监管，监管主要包括:收费标准、收费项目、承包单位财务状况、公共服务的公民满意度等栏目，在公共服务验收过程中细化对量化指标的检查标准，确保服务项目准确达标。

四是充分发挥对口帮扶制度的作用。大多民族地区都和东部发达地区存在对口帮扶的关系，因此，在公共服务的外包过程中，可以通过与发达地区地方政府地沟通与协调，充分利用好对口帮扶的政策优势，并利用土地、政策、税收等优惠措施来吸引发达地区的优质企业来民族地区投资，从而提供优质的公共服务。

四、结语

从社会管理体制创新视角出发，在民族地区地方政府公共服务提供机制的优化过程中引入“无缝隙”、“网络化”、“协同治理”等方法，是符合现代管理理论、民主观念和社会主义和谐社会的要求的。但是，在具体实践操作中，要注意尊重民族地区的地方实际和区域特色。随着公共服务提供机制的不断优化以及社会管理体制的不断创新，民族地区地方政府的管理水平和公共服务供给水平必定迈上一个新的台阶。

注释:

(1)佩里和怀斯认为公共服务动机是人们渴望消除或满足的一种“心理匮乏或需求”，把公共服务动机定义为“个人受主要或完全基于公共制度与组织的动机所驱使的倾向”。

(2)政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市场竞争的作用，从而创造了少数有特权者取得超额收入的机会。

［1］吕中军．民族自治地方政府公共服务能力研究［D］．北京:中央民族大学，2012．

［2］黄侃．民族地区基本公共服务均等化问题研究［D］．北京:中央民族大学，2010．

［3］高玉．边疆民族地区基本公共服务均等化研究［D］．北京:中央民族大学，2010．

［4］雷振扬．我国民族地区基本公共服务存在的问题与对策思考［J］．中南民族大学学报:人文社会科学版，2008(11)．

［5］雷霆，朱新武，宋岭．西部边疆少数民族地区农村公共产品与公共服务的困境与对策［J］．新疆社会科学，2006，(05):23－26．

［6］萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系［M］．北京:中国人民大学出版社，2002．

［7］戴维．奥斯本，特德·盖布勒．改革政府:企业家精神如何改革公共部门［M］．北京:中国人民出版社，2001．

［8］唐铁汉，袁曙宏．公共服务创新［M］．北京:国家行政学院出版社，2007．

［9］俞可平．治理与善治［M］．北京:社会科学文献出版社，2000．