财政预算监督权力体系国际经验与启示

●罗春梅

财政预算决策是对政府提供公共物品和服务的经济活动进行权衡的过程。其中，有三大主体对这一过程实施外部监督：一是社会公众及新闻媒体；二是作为“政治代理人”的议会；三是审计部门。进一步分析，社会公众和议会共同组成最主要的外部制约主体，前者作为最终的委托人，通过直接参与预算过程，表达自身的预算偏好；后者则受之委托，在预算审议过程中发挥其传达民意的诉求，执行过程中监督政府使用公共资金的行为效果，是公众参与预算渠道的延伸，而审计部门则着重对财政资金执行过程及执行绩效进行评估。

从三大监督主体与政府的关系上看，财政预算过程又是一个权力分享过程，涉及预算编制权、审查批准权、执行与调整权和绩效审计权等，通过在政府与议会之间、政府与公众之间、公众与新闻媒体和审计部门之间分配这些权力，形成一个相互制约的横向权力运作体系，在既定的规则引导下规范着财政预算的行为模式。在过去的两百年中，预算权分配经历了许多变化，现在已经在许多方面和初期不同。但是，许多基本的东西仍然保留下来。

一、财政预算监督权力体系国际经验

（一）“参与式预算”保证了公众参与权

“参与式预算”是把公共事务的利益相关人的公民召集到一起，通过多种民主形式面对面的直接参与预算的制定过程，一般都是由地方政府主导实行。赋予民众参与预算的权力至少有两点优势，一是提升决策的质量，二是民众的“认同感”增强，正是基于这种认识，各国的参与途径多种多样。

1、巴西的创新经验。民众参与已成为该国各级地方政府的主要预算决策模式，到目前为止已有成千上万的公民被训练成预算决策者。其中，联合国曾经向全球推广榆港市的改革，该城市分16个区，每个区选出自己的代表，确定优先项目，然后各区相互协商，做出最后的选择。整个过程完全透明，各委员会会议对公众和媒体公开，政府机构不参与投票，只是提供技术和法律信息。

2、美国的成熟经验。美国的预算参与起源于公民社区实践，包括公众听证、公民或消费者问卷、公民领袖和公民利益团体会议、焦点团体、公民咨询委员会、政府官员会议、公民陪审团等形式，其中公民陪审团是政策分享程度较高的参与方式。公民通过竞选进入具有决策权的委员会，从市政府得到大量关于如何看懂预算和如何进行预算决策的训练，以期对政府决策产生更大影响。如在资本预算支出重点确定过程中，俄亥俄州吸纳了公民代表直接参与对资本项目进行排序和打分并参与绩效评估。

3、欧洲的探索实践。议会与公民对话为基础的法国模式、基于信息公开的德国经验和公民大会式的意大利经验，表明参与式预算在这些国家依然处在创制阶段。

（二）议会获得充分的预算授权

根据议会与政府之间的权力分配关系不同，存在三种最基本的预算过程：议会主导的预算过程、行政主导的预算过程、议会和行政互相制衡的预算过程。大多数发展中国家是行政主导型，而发达国家多是共同制衡型。事实上，无论采取何种模式，议会自身展开审查和监督需要具备一定的预算 “能力”，或者说预算“能力”和预算“权力”同等重要。

1、预算能力充足。第一，程序科学。首先审议时间充分。以美国为例，除了阿拉巴马、密歇根、纽约和得克萨斯州外，其余各州的财政年度均为7月1日至次年的6月30日，从表1可以看到，与我国相比，该国增加了行政内部预算审核和听证阶段，而且美国各州议会听证和审议的时间长达5个月。（见表1）

其次采取部分审议制。如美国的赋权性固定性拨款由有关法律授权，不需议会审议，但在拨款法案中要予以说明；多数工业化国家永久性支出都不构成议会审议的重点；英国议会重点审议线上项目；日本岁出预算中，只有“议会审议项目”需送审。这样的行政立法分工，可减少立法机构事无巨细地审议预算细目造成时间浪费。

最后两次批准制。首次是关于年度总收支规模的决议。一般是关于下年度乃至未来五年的预算蓝本（对下年度和未来五年的经济形势预测、下年度财政收支额度、下年度赤字水平、举债情况和财政赤字总额、下年度各部门支出限额等）。这个决议并不作为法律，只是对拨款法案的制定有很强的约束作用。第二次批准的是据此安排的各个部门的预算案，实行的是独立进行的分项审批制度，有的授权给立法机构内的专门委员会行使，以免因一个部门不被核准而影响到其他部门。

表1 美国州政府预算编制工作流程表

表2 立法机构预算委员会中的预算专家的数量

第二，机构权威和人员专业。一般设有审查预算事项的专门委员会来负责实质性的预算审查工作，可分为三类：

一是预算委员会和拨款委员会。前者负责审查总预算，后者专门负责拨款的审查 （少数国家设立，如美国和英国）。预算委员会一般都由预算方面的专家组成，往往规模最大，见表1。如美国CBO的230名职员基本由经济学专家和公共政策分析家组成，其中70%拥有经济学或公共政策学的高等学位，另外参众两院各下设10个拨款委员会专门负责具体领域的拨款，人员总共有近千人；不仅如此，在美国和日本还设有专门为预算委员会提供信息服务的办公室，并配备助手和工作人员，这为其审批预算提供了坚实的基础。（见表2）

当然，有的国家不设预算委员会，但也有与预算委员会类似的机构。如加拿大议会中设有供应委员会，供应委员会由议会下设的经济、贸易等其他专门委员会抽调人员组成，在预算审查中发挥类似其他国家预算委员会的作用。

二是各专业委员会。几乎所有国家议会都按照专业分工设有若干个专业委员会，比如美国就设有国防、农业、能源、教育、金融、司法等20个委员会（其中包括预算委员会和司法委员会），澳大利亚众议院设有 A、B、C、D、E 5 个专业预算委员会。在设有预算委员会的国家，总预算经预算委员会审查后，具体支出预算往往要按口分到各专业委员会审查，最后再汇总到预算委员会。

三是其他委员会。议会中还设有一些负责财政预算事务的其他委员会，这以美国、英国较为典型。比如，美国参众两院都分别设有筹款委员会，专门负责税收、国债方面的审议和立法。美国众议院中还设有条律委员会，当参议院、众议院就预算问题发生分歧，条律委员会负责裁决并做出最后决定。

虽然各国的委员会名目繁多，但目的大多是充当“专家”的角色，完成取证、收集资料和评估等工作，在初审过程中发挥重要的作用。

2、预算权充分。由于各国的国情和制度不同，发达国家议会在审批预算过程中的权力大小也不一样，一般都拥有质询、调查、修正权，有的国家甚至拥有否决权。表3对各国议会的预算修正权作了统计。

表3 关于议会修改预算权力的统计

当然，也有少数国家立法机构只对预算进行形式上的审查，如有否决或大幅度修改内阁提案的作为，往往被看做是对政府的不信任投票，甚至会引起内阁的集体辞职，如日本、希腊和英国等。这并不意味着立法机构无法对预算施加影响，除了议会和政府可能同一执政党把持外，主要原因是一些法规规定了预算支出的限额，同时编制的方法已经议会讨论，即政府正是按照议会确定的收支顺序和支出管理方法执行，无需过多的介入。

（三）独立审计权

发达国家的财政监督制度比较严格，除财政部门内部设有专门的预算监督部门外，审计部门的作用不可小觑。审计机构的设置基本上是四种模式：司法型审计（法国）、立法型（英、美）、独立型（德国）和行政型(东欧)。除最后一种外，其他三种审计机构相对于政府独立存在，或者直接隶属于议会，或者与议会保持紧密的工作关系。如德国审计院虽然不隶属于议会，但充当着议会的助手职责，要定期向议会报告工作。审计机构的独立性被视为西方监督制度的“生命之水”，是财政预算权回归公众的一个重要标志。

以美国为例，自1921年《预算和会计法案》将审计职责转移给隶属于国会的会计总署，很好地履行了“看门狗”的职责。最为突出的两个特点就是独立和透明：独立性体现为会计总署的最高长官—主计长不受政府更迭和国会换届影响，会计总署的经费由国会单独列预算予以保证，其内部机构设置和人员配备，由主计长自主确定；透明性体现为它不仅向国会提交审计报告，而且绝大多数审计结果可同时向新闻舆论和社会各界披露。据统计，其向新闻舆论和社会各界披露的审计结果高达97%，只有约3%的信息因涉及国家机密而不公开。

透过审计报告，公众和议会可以了解各部门和各预算项目在财政年度中的真实运行状况，并运用各种手段进行评估(例如美国国会委员会有权运用调查、费用分析、效率研究等方法，通过听证会等形式，对预算执行结果进行评估)，评估结果又往往会影响到有关机构、项目下一财政年度是否能够继续获得拨款。立法机构可以按照评估结果削减业绩不好的部门和效率低下的项目的下一年度预算拨款，而增加业绩好的部门和效率高的项目的下一年度的预算拨款，从而进一步加强立法机构的监督地位。

二、启示

综上所述，发达国家大多形成了比较规范的预算权力组织体系，总体设置满足两个基本原则：一是各预算参与方权责利对等、分工明确、职责清晰；二是不同主体在权限上立足于决策权、执行权、监督权三权相互制约且相对分立的原则，以保证权力的制衡并保证系统的有序运转。这两个共同点，对于力图通过预算改革构建公共预算体系的中国来说，具有重要的启示和借鉴意义。

我国目前突出存在的问题为监督和被监督方的权力“倒置”，即政府官员在预算中拥有较大的资金结构性配给权力，而上述三大监督主体的权力却受到较大的制约：公众及媒体参与财政预算的渠道有限，各级人大预算监督授权不足及本身预算监督能力缺失，隶属于政府的审计部门难以发挥应有监督效力等等，都使得我国预算寻租活动必定难以消失。循着这一思路，解决问题的症结在于改变目前权力失衡的现状，借鉴国际经验，确保公众及新闻媒体、人大及审计部门在一定范围内拥有独立的财政预算监督权。尤其是从法律上确保人大切实的监督权力，包括明确人大及常委会的草案修正权、采取部分审议制和分项审批制，硬化预算约束机制。同时，积极构建专业化、常任制的预算审议机构，从业务上增强人大自身的监督能力，以能力增强权力，发挥各方在预算中的影响力，硬化预算约束机制。