国家审计视角关注的国有资产评估相关问题思考

■李健之

国家审计署自2010年以来陆续发布了对部分中央企业的审计结果公告，已将发现的所属单位涉嫌经济违法案件线索依法移送有关部门调查处理。这表明国家审计在加强监督、防止国有资产流失、打击经济犯罪和预防职务犯罪等领域发挥了重要作用。作者就审计公告中涉及资产评估的问题以及在审计中发现的国有资产评估相关问题进行了汇总整理，分析现行监管制度和评估行业状况，探讨问题产生原因，并提出解决建议。

国家审计署自2010年以来陆续发布了对部分中央企业的审计结果公告，受到社会各界人士广泛关注。审计公告显示，已将发现的所属单位涉嫌经济违法案件线索依法移送有关部门调查处理。这表明国家审计在加强监督、防止国有资产流失、打击经济犯罪和预防职务犯罪等领域发挥了重要作用。本文就审计公告中涉及资产评估的问题以及在审计中发现的国有资产评估相关问题进行了汇总整理，分析现行监管制度和评估行业状况，探讨问题产生原因，并提出解决建议。

一、国家审计视角关注的国有资产评估相关问题

国家审计署网站于2013年5月10日发布了2013第3-12号公告，披露了10家央企2011年度财务收支审计结果。此前涉及资产评估的问题多集中在所属企业不按规定履行评估程序、按账面值处置资产或自行定价交易产权、聘请不具备相关资质的评估机构等方面。今年公告中涉及资产评估的主要问题可归集为以下三个方面：

1. 产权交易方面：所属企业未经集团决策同意批准对外投资或交易产权，在收购和出让股权时未按规定履行资产评估程序，在尚未完成评估备案和集团批复之前签订了收购或转让协议，收购价远高于评估价，未经评估将前几年收购的探矿权按照当初收购原价转让。

2. 企业改制方面：所属企业在改制中未缴纳土地出让金和办理土地使用权变更手续，直接将划拨土地评估作价计入改制企业资产；企业合并评估中特殊存货价值被低估。

3. 经营活动方面：所属企业违反内部规定，未严格执行对供货商进行资信评估或相关质押物评估签订质押合同即对外预付货款，致部分预付款逾期未收回造成损失；大型高价设备处置未按规定进行资产评估和进场交易，且存在逆程序操作等问题。

据国家审计署网站理论探讨文献披露，将国家审计人员在审计中发现国有资产评估相关问题整理如下：

1. 清产核资流于形式：一些企业少计资产和收益，转移、隐匿国有资产设账外账，将账外土地使用权、其他无形资产不纳入清产核资范围，隐瞒已签订土地出让合同并缴纳全部出让金的事实，拖延不办理土地使用权证，以低价或无偿形式将国有资产转为集体所有，将应属于集体的资产证明为个人所有。借改制重组之机，把部分优良资产剥离出来出售或转让给非国有企业，将债务包袱留给原企业。外部股东出资不到位甚至虚假出资仍承认其持有国有出资企业的股权。

2. 利用评估基准日操纵结果：一些企业利用市场价格剧烈波动，选择资产价格低谷的过去时作为评估基准日，评估报告日市场价格已发生较大变化但仍以基准日价格出具评估结果，评估报告实际已经失效，需要重新评估，而企业仍以该评估价值交易，采取貌似合规的方式实现低价转让国有资产的目的，造成国有资产重大损失。

3. 私签隐名投资协议：一些国企领导私下以公司名义与民营企业或个人签订隐名投资协议，授权私营企业或者个人以相关国有企业的名义注册成立公司，以取得私营企业和个人本无法获得的投资和资产经营权利，在投资企业获取巨额收益后，再以隐名投资协议为由将国有股权按原始投资额退出，顷刻之间让巨额国有资产悄无声息地“合法”流失。

4. 蓄意规避监管：一些企业为规避挂牌转让的政策限制，以非同比例减资增资的形式对股权比例进行操纵，引入利益方，将预定需要转让的资产转入指定企业，然后以增资的方式引入外部股东，规避政策的竞价监管，达到产权转让的目的。

5. 公开挂牌交易走过场：有的企业国有产权转让不公开，不透明，很多项目进场挂牌后并没有实现竞价转让，在挂牌前早已私下谈好了买家，为了避免第三方摘牌，在挂牌时设置了障碍，挂牌的内容都是倾向于谈好的买家，甚至一些条款都是为对方（买家）量身定做的，致使公开挂牌交易成为走过场。

6. 专项审计失实：审计机构失去独立性，没有尽到应有的责任，将应确认收入作为预收等负债科目挂账，不及时结转，甚至伪造交易业务虚增企业负债；原本经营较好的国有企业，以库存积压、市场竞争激烈为由，将产品大幅降价，甚至以低于成本价格销售，增加企业成本和亏损，达到减少净资产的目的。

7. 评估失实：评估报告中披露的评估工作时间过短，无法实施评估准则所规定的评估程序；评估工作日期在经济行为各方签署协议的日期之后补做评估，评估结果是为求证协议价格；以重大事项披露代替根据评估准则应执行的评估程序、大量资产按账面值保留未评估；不认真复核土地矿权等专业评估报告，简单引用不关注其限制条件及报告有效期；对委托方提供的虚假材料不加以分析甄别直接使用；与委托方串通作弊采用不合理的评估参数及预测数据恶意压低或抬高价值；作为矿业权评估最重要参数的资源储量缺少国土部门评审认定报告，选定的矿山生产能力、矿山服务年限等参数缺少政府批文、矿产品开发利用方案等依据，主观随意性较大。少计漏计应缴纳矿业权价款造成高价收购非国有矿企产权后仍承担本该由原产权人缴纳的矿业权价款。

二、现行国有资产监管制度体系完善

现行国资监管制度是经过多年的经验教训规范而成，规范运作是对国有产权管理体系的维护。

多年以来，国务院、原国家国有资产管理局、财政部、国资委先后制定颁布了大量的国有资产管理及资产评估规范文件。国务院1991年颁布91号令《国有资产评估管理办法》是最基本的法规。2003年3月，十届人大一次会议决定设立国有资产监督管理委员会，作为国务院直属特设机构，专司国有资产监管职责。截至2012年底，国务院国资委已出台310件规章、规范性文件，分布比较集中的领域是：财务监督与考核评价、产权管理、企业改革、规划发展、收入分配、企业党建和群众工作等。与《企业国有资产监督管理暂行条例》的国有资产分级监管职责相适应，资产评估实行分级管理，即国务院国资监管机构负责中央企业的资产评估监管工作，地方国资监管机构负责地方企业的资产评估监管工作。截至2012年10月，全国445个地市（含直辖市的区县）中设立国资监管机构的395个，约占总数的89%；在358个设区的市中设立国资监管机构的有336个，约占94%。

《国有资产评估管理办法》规定了资产评估项目的立项确认制度，即资产评估项目准备启动时要向管理部门申报立项，资产评估报告完成后由企业上报，管理机构对评估报告各个方面是否符合规范做出认可即确认。2005年国资委颁布12号令《企业国有资产评估管理暂行办法》，立项、确认制度由核准、备案制度替代，规定经各级人民政府批准的经济行为事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准，其他资产评估项目实行备案制。

为进一步加强中央企业国有资产评估管理工作，2011年5月，国资委发布《关于规范中央企业选聘评估机构工作的指导意见》，对如何选聘评估机构进行了规范，对于受聘评估机构在执业过程中发生各种违规行为作出了相关处理规定。

三、资产评估行业健康发展

中国改革开放后，资产评估行业随着市场经济的建立应运而生，上世纪八十年代主要服务于国有企业转制过程中的国有资产产权交易。二十多年来，我国资产评估行业不断发展，执业范围和服务领域日益拓展，执业能力和监管水平稳步提高，社会影响力和国际话语权逐步增强，在建立社会主义市场经济体制、促进企业兼并重组、国有产权改革等领域作出了重要贡献，已成为市场经济发展中不可或缺的力量。目前全国有资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估六大类评估专业评估机构近万家，从业人员约30万人，规模居世界首位。

成立于1993年12月的中国资产评估协会是资产评估行业的全国性自律组织，自1996年起构建与国际资产评估准则接轨的中国资产评估准则体系，截至目前已颁布26项准则，旨在满足政府监管要求、维护行业公信力、规范行业执业行为和维护行业权益。2012年10月，财政部发布了《中国资产评估行业发展规划》，表明了财政部发展评估行业的信心和决心，也为中国评估行业又好又快发展指明了方向。2012年2月提交十一届全国人大常委会第二十五次会议审议的《中华人民共和国资产评估法（草案）》中，对评估师和评估机构的执业行为以及行政监管等方面做了严格规范，明晰了相关法律责任。

四、问题分析

由上述分析可知，我国现行国有资产监管制度体系完善，资产评估行业健康发展，在此背景下，上述审计结果涉及的国有资产评估问题，反映出有些评估机构及专项审计机构的业务质量控制体系存在较大问题，执业质量令人堪忧。某些评估机构为了生存和招揽业务徘徊在无序竞争恶性压价的循环中无法自拔。此类机构有如害群之马，他们的存在扰乱了市场秩序，助长了某些不良风气，严重破坏了行业的公信力，不及时惩处则不利于行业的健康发展。

朱镕基担任总理期间曾先后为三所国家会计学院题写了“不做假账”作为校训，也被业界奉为基本的职业操守。但多年以来会计造假现象却一直悄悄地存在着，从早年的蓝田股份、银广夏、麦科特、郑百文、科龙电器，到近年的绿大地、新大地，直至最近的万福生科，资本市场上此类案件似乎从未停息。会计欺诈和财务丑闻不仅仅限于中国，在世界范围内也一直未曾消失。安然、世通、施乐、美林、默克、雷曼兄弟等巨型公司曾先后曝出会计丑闻。曾经的世界五大会计所之一的安达信即死于安然事件。

会计造假必然有其生存的环境和土壤。美国经济于上世纪90年代进入快速增长期，吸引了大量的国际资金，也推动着一批大公司头脑发热盲目扩张。但是随着泡沫的破碎，经济陷入低迷。为了维持股价，防止利益流失，他们只能不惜以信用做代价，大做假账。中国经过三十年的经济改革，已经超过日本成为全球第二大经济体，成为政府主导发展经济国家的楷模，国有企业在其中发挥了巨大作用，2012年中国企业500强榜单即是最好的例证。许多大型国企通过重组改制、主辅分离、收购兼并等，进一步提高了自身竞争力。在此过程中，难免出现一些重大经济决策事项问题及内部管理问题。

中国证监会近期对万福生科案的相关中介作出了严厉处罚，保荐机构被重罚并暂停保荐资格，相关责任保荐代表人、保荐业务负责人、内核负责人、保荐项目协办人分别被给予警告、罚款、撤销保荐代表人资格，撤销证券从业资格，终身证券市场禁入等。相关会计师、律师事务所被没收业务收入并处以2倍的罚款，撤销会计师事务所证券服务业务许可证、12个月内不接受该律所出具的证券发行专项文件，对签字会计师、律师分别给予警告、罚款、终身证券市场禁入处罚。希望此案的处理不仅对中介行业产生深远影响，也能为国资监管提供参考。

从国有资产产权持有者即国有企业角度分析，上述国有资产评估问题产生的原因主要有以下方面：

一是企业在制定重大资产重组及产权交易方案时，对资产评估工作缺乏足够重视，仅把评估报告作为报批材料之一，定价方面可能会更倾向于领导意志或财务顾问估值，为确保其经济行为实现甚至故意操纵评估结果，并未意识到不规范运作是对国有产权管理体系的破坏。

二是评估委托方不合适。一些企业为确保交易实现而提前联系，甚至将受让方或非国有产权人也作为评估委托方之一，评估报告正式出具前向委托方征求意见的过程中，委托方有权对评估结果提出意见甚至不接受，最终导致评估报告失实。

三是评估基准日选择不当。评估结论使用的有效期通常为评估基准日后一年内，但评估基准日后评估范围发生重大变化，或者出现了可能影响评估结果的重要事件，资产价格标准发生变化、且对资产评估结果产生明显影响时，均说明评估基准日选择不当，如不调整评估基准日重新评估，必然出现评估结果失实。

四是企业具体经办人员缺乏必要的法律法规和财务知识，如对国有划拨土地确权、矿业权价款处置等相关重要环节把控能力弱，委托其他专业评估机构协助办理并单独出具评估报告，要求资产评估报告直接引用。某些资产评估机构缺乏专业胜任能力，没有考虑直接引用会有什么后果，如土地可能采用出让或授权经营、作价出资等多种方式确权，取得矿业权证并不证明其储量已核实、价款已处置并足额缴纳等，最终造成评估结果出现重大错误。

五是企业委托评估时以降低企业成本为由习惯于压低资产评估收费，仅将其视同为公开招标采购，采取价低者中标策略，其中不无评估机构的无序竞争恶性压价，导致评估收费低到不足以支付完成评估工作所需的人力成本和差旅费用，评估机构则因收费少而省略评估程序，最终造成评估报告失实。

五、解决建议

笔者根据长期从事评估机构业务质量控制工作的体会，结合前述问题分析，提出如下解决建议：

1. 国家审计需要行业专家协助

建议在国家审计中针对资产评估相关问题，借鉴财政部、国资委、证监会的机制，聘请评估行业专家、被评审企业行业专家、中国资产评估协会专家、中国土地估价师协会专家、中国矿业权评估师协会专家、其他协会专家、其他有关政府机关专家等协助工作，此举必将在加强审计监督、防止国有资产流失方面取得更佳效果，更加突出地发挥威慑作用。

2. 评估报告备案审核需进一步加强

各级国资委应当加强对企业国有资产评估工作的监督检查，重点检查企业内部国有资产评估管理制度的建立、执行情况和评估管理人员配备情况，加大对资产评估项目的抽查力度。企业负责评估管理人员应通过相关培训具备一定专业知识，对于备案报告的审核，建议聘请评估行业专家协助工作，对于判断收益法评估折现率等重要参数选取是否公允，建议广泛征询专家意见。

3. 收购非国有产权中有条件地使用收益法评估结果

近年来出现一些国有企业收购非国有产权的评估报告中，采用无法实现的收益预测导致评估增值巨大，国有企业按此收购产生重大损失。建议借鉴证监会关于上市公司重大资产重组管理办法，制定出台国有企业收购非国有产权相关规定，对于资产评估机构采取收益法、假设开发法等基于未来收益预期的估值方法进行评估并作为定价参考依据的，收购企业应当在收购完成后三年内的年度报告中单独披露相关资产的实际盈利数与评估报告中利润预测数的差异情况，并由会计师事务所对此出具专项审核意见。交易对方应当与收购企业就相关资产实际盈利数不足利润预测数的情况签订明确可行的补偿协议，如规定收购价款不得一次性支付，预留一定比例的保证金，在收购后各年中按预测收益的实际完成额酌情调整等。

4. 充分发挥优胜劣汰机制选择评估机构

建议中央企业及地方国资委请行业协会推荐资质等级高、资信好的评估机构来优化目前的评估机构备选库。在入库机构中采用随机抽选摇号方式替代低价者中标的方式。建立责任承担机制和退出机制，定期公布各评估机构的信用档案。对评估机构进行动态评价综合考核，择优选聘，确保评估质量。对于发现的收益预测与实现差距较大且不能证明属非评估判断造成的失误、评估参数选取明显有失公允的评估报告，则应将该评估机构从企业评估机构备选库中删除，通告各企业三年内不再选聘该评估机构，涉嫌犯罪的依法移送司法机关处理。

5. 国资监管部门委托评估承担费用

国资委规定，经济行为事项涉及的评估对象属于企业产权等出资人权利的，按照产权关系，由企业的出资人委托。企业接受非国有资产等涉及非国有资产评估的，一般由接受非国有资产的企业委托。如果委托方是出资人所属企业甚至是经济行为的相关方，这就难以保证资产评估的客观公正性。而资产评估费用与可能流失的国有资产相比往往只是九牛一毛。因此，对于重要项目有必要由国资监管部门委托资产评估，并将评估费用纳入财政预算内，保证资产评估的独立性和公正性，从而确保资产评估价值的公允性。

6. 评估机构应自律

评估机构应牢记质量即是生命的执业戒律，珍惜目前已取得的市场认可度，按照《评估机构业务质量控制指南》、《资产评估操作专家提示——中小评估机构业务质量控制》等评估准则不断完善机构内部质量控制体系，提高从业人员的素质，遵守职业道德，更加慎重地确定资产评估价值，维护当事者的合法权益。

7. 评估行业协会主动配合

建议评估行业协会多设立国有资产评估研究课题，为丰富国有资产评估方法及参数提供技术支持。严厉打击评估机构的无序竞争、恶性压价行为，维护评估行业市场秩序，加强监管。针对执业质量检查中发现的各类问题研究具体解决办法。对监管发现并认定的违规机构，由评估行业协会责令其停止违法活动，没收违法所得并处违法所得额数倍罚款，对屡犯不改的机构及时清理，撤消其执业资格，从而有效提高执业质量。

《春花》 黄涛

[1]审计署审计结果公告．

[2]施青林．审计署武汉办．加强审计监督 防止国有资产流失．http：//www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992576/2942270．html．

[3]谌武．审计署驻上海特派办．国有产权交易审计探析．h t t p：//w w w．a u d i t．g o v．c n/n1992130/n1992150/n1992576/2558018．html．

[4]陈明，许宏梅．审计署驻沈阳特派办．警惕资产评估机构执业过程中存在的虚假评估问题．http：//www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992561/2592345．html．

[5]孙扣荣．审计署驻上海办．警惕国企借收益法导致国有资产流失．http：//www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992576/2526116．html．

[6]吴晓伟．审计署驻太原特派办．浅谈矿产资源审计中应关注的几个问题．http：//www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992576/2838150．html．

[7]施静萍．吉林延吉市审计局．浅谈政府审计中的资产评估．http：//www．audit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992576/2661624．html．

[8]中国资产评估协会2012年工作总结和2013年工作重点．中国资产评估协会． http：//www．cas．org．cn/zhgl/gzyd/41446．htm．

[9]黄淑和．坚持国有资产监管体制改革正确方向 努力把指导监督地方国资工作推向深入．http：//www．sasac．gov．cn/n1180/n1566/n11183/n11199/15101595．html．