拉开新一轮政府职能转变大幕

文/向书杰

拉开新一轮政府职能转变大幕

文/向书杰

5月15日，中国政府网公布了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》。随着1 3 3项行政审批等事项的取消和下放，表明新一届政府在转变职能上迈出了重要一步。

党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，决定用三至五年时间完成《方案》提出的各项任务，加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

本轮改革的方向和重点与以往历次改革明显不同，这次国务院机构改革和职能转变，是在改革开放以来历次机构改革、简政放权的基础上进行的。其特点是改革方案把机构改革和职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手。

此次改革，就是要解决好政府与市场、政府与社会关系的问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力；就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。也就是说，既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好。这不仅是当前形势下，稳增长、控通胀、防风险的迫切需要，也是保持经济长期持续健康发展的重大举措，是我国经济社会发展到这一阶段的客观要求。

新一届政府将推进政府职能转变作为开门要办的第一件大事。近几个月来，相关工作紧锣密鼓：

——3月1 8日，全国两会闭幕第二天，新一届国务院召开第一次常务会议，研究加快推进机构改革，重点是抓紧把政府职能转变的各项任务落到实处；

——3月2 8日，对外发布《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，明确了国务院职能转变各项任务的时间表和路线图；

——4月2 4日和5月6日，国务院两次常务会议分别决定取消和下放7 1项、6 2项行政审批事项；

——5月1 5日，中国政府网公布了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，133项行政审批等事项取消和下放；

……

“开弓没有回头箭，下一步还要继续推进，以更大的勇气和智慧，坚决打好这场攻坚战。”国务院总理李克强在动员会上说。

政府职能转变要求处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好。（图/东方IC）

改革重点：突出职能转变

本轮国务院机构改革的突出特点在于，把职能转变作为核心。政府职能转变始终是我国行政管理体制改革的核心任务，贯穿于改革开放和现代化建设的全过程。而转变职能，就是要明确政府的定位，处理好政府与市场、社会的关系，把该放的权坚决放开，把该管的事管住管好。

此前，经过六轮国务院行政审批制度改革，国务院共取消和调整2497项审批项目，在简政放权上已经取得了一定成绩。但从总体看，政府对微观经济活动直接干预仍显过多，投资体制和财税体制改革滞后，行政审批事项仍然较多，一些领域的审批事项程序繁琐、办事效率低下，还存在变相设置审批事项的现象。

党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观管理事务，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分发挥中央和地方两个积极性。对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等作出重大部署。

政府职能转变要求处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好。“该放的放，该管的管”，核心是要理顺几个关系：一是理顺政府和市场的关系。凡是市场能干的就交给市场干，充分发挥市场的作用，政府要干那些市场干不了的事情。具体讲，企业作为市场的主体，要减少政府对企业微观经济行为的过度干预，减少不必要的审批；二是理顺政府与社会的关系。原来政府包揽了大量的社会事务，现在要向社会下放权力，还权于民。这样不仅能减轻政府负担，还能培养公众的责任意识；三是理顺中央和地方各级政府的关系，下放权力，调动地方主动性，释放地方活力，并让地方政府的财力和责任相匹配；四是理顺政府部门内部间的关系，解决职能交叉、职权不清、相互推诿扯皮等问题。

放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。比如，要切实加强市场监管。最大限度地放权，一个重要目的就是要为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。只有建立公平的环境，才能实现公平的竞争。目前，我国市场经济秩序还很不规范，经营不讲诚信、假冒伪劣屡禁不绝、侵犯知识产权时有发生、寻租行为不少。这些现象得不到有效制止，对于诚实守信的经营者就是不公平，就会产生“劣币驱逐良币”的扭曲现象，从而伤害整个经济健康发展。这不仅会影响国内各种所有制企业的正常经营，也会影响国外投资者来华投资发展。所以，改革绝不是一放了之，在放权的同时必须加强市场监管。比如，食品安全问题就涉及千家万户，关系人民群众身体健康和生命安全，从中央到地方政府都要加强监管。

改革亮点：简政放权

当前，我国经济发展形势错综复杂，下行的压力较大，一些行业产能过剩的矛盾又凸显，财政金融领域还存在多种风险隐忧。要实现今年发展的预期目标，靠刺激政策、政府直接投资，空间已不大，必须依靠市场机制。如果过多地依靠政府主导和政策拉动来刺激增长，不仅难以为继，甚至还会产生新的矛盾和风险。市场主体是社会财富的创造者，是经济发展内生动力的源泉。现在民间投资还有很大的潜力。近20年来，民间投资在全社会固定资产投资中的比重已从30%上升到60%，外商投资也有潜力。然而，由于有“玻璃门”、“弹簧门”的问题，民间投资仍存在有钱无处投、想进进不去的现象。比如，全国人大代表、大同煤矿集团董事长张有喜在审议政府工作报告时谈到，同忻煤矿在办理手续过程中，最少需跑33个政府部门及下属单位，先后要出147个文件，盖205个公章。无独有偶，今年年初广州市政协委员曹志伟曾制作一张项目审批流程的“万里长征图”，显示一个投资项目从立项到审批，要跑20个委、办、局，53个处、室、中心、站，盖108个章，共有100个审批环节，需799个审批工作日，这显然会影响企业投资创业的积极性。

经济改革的内在逻辑是政府调控市场，市场引导企业，改革的关键点就是要切断政府直接干预企业微观事务这只“手”，做减法；社会改革的内在逻辑是政府服务社会组织，社会组织管理社会成员，改革的关键点就是要加强政府公共服务这只“手”，做加法。这是大方向。按照这个逻辑、方向，就比较容易判断政府对哪些事情该放掉，哪些事情该管好。

因此，此次改革提出要减少政府对企业生产经营活动的直接干预，打破市场分割与垄断，消除制约转型发展的体制机制障碍，激发各类市场主体发展活力和创造力，使企业和产业在竞争中优化升级，为经济转型提供“源头活水”。这对于促进经济稳定增长，无疑是不花钱能办事、少花钱多办事的“良方”。

经过前六轮国务院行政审批制度改革，国务院共取消和调整2497项审批项目。但从总体上看，当前行政审批事项仍然较多、审批程序繁琐、效率不高，甚至利用审批谋取部门利益、团体利益和个人私利的寻租腐败问题仍然比较突出，迫切需要加大改革力度，进一步向市场、社会和地方放权。

国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议举行的记者会上谈到，现在国务院各部门行政审批事项还有1 7 0 0多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。国务院公布第一批取消和下放的行政审批项目等事项，是落实方案的一项重要工作，为加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预，切实提高政府管理科学化水平，迈出了重要一步。

此次改革明确提出了“四个减少”：减少投资项目审批、减少生产经营活动审批事项、减少资质资格许可、减少行政事业性收费。

在投资领域，凡是不涉及国家安全、公共安全的投资项目，一般都可以放下去，让投资决策者自担风险，让地方政府、企业和个人获得更多的投资自主权。在生产经营活动领域，只要市场机制能有效调节、行业组织能自律管理的就不要政府审批，变事前批为事中和事后监督；在资质资格许可、认定和评估等领域，政府主要负责依法制定标准或评价规范，更多具体工作由行业协会、学会依法依规独立去做；在工商登记和社会组织管理制度领域，降低准入“门槛”，实行宽进严管的政策；在中央财政支持地方的经费使用上，大幅度减少中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，放手让地方政府根据当地公共服务的实际需求用好钱，这将大大减少“跑部钱进”。

改革目的：高效廉洁

党的十一届三中全会以来，国务院机构经过六轮改革，形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系，为推动科学发展、促进社会和谐提供了有力保障。当前，我国进入全面建成小康社会的决定性阶段，世情、国情、党情发生深刻变化，面临的发展机遇和风险挑战前所未有，改革进入“攻坚期”、“深水区”。党的十八大确定了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，作出了“五位一体”的重大战略部署，并明确提出要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

新形势新任务新要求，国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题，一定程度上制约了社会主义市场经济体制的完善，抑制了经济发展活力和社会的积极性、创造力，增加了生产经营活动非经济成本，同时也容易产生以权谋私、贪污腐败等现象，严重损害党群关系，损害政府威信。

因此，此次改革提出放权，核心就是减少和下放的行政审批项目。行政审批制度的实质是政府的管制，它在市场经济不成熟的早期起到了维持正常市场的秩序的作用，但随着市场经济的深入，这项职能依然集中在政府手中会抑制市场活力，阻碍市场经济的发展，也直接导致政府强硬，市场弱小，这是其一。其二，行政审批制度不下放也会造成另外一个重要问题，就是腐败，这也是最大的问题。行政审批若不下放，很多东西有可能变成交易，腐败就会频发，近期的刘铁男案就是例证。随着审批制度改革的深化，将使权力结构发生变化，决策、执行、监督这三种行政权力逐步分开，并相互制约，审批“寻租”的现象将得到遏制，腐败的温床将减少。

改革推进：贵在行动

改革贵在行动，重在落实。在今年全国人大会议结束的次日，国务院即召开常务会议，对推进机构改革和职能转变工作作出具体部署。会议研究确定了实施《国务院机构改革和职能转变方案》的任务分工，将《方案》内容分解细化为72项任务，并且逐项明确了责任部门和完成时限。

3月26日，国务院办公厅又发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，把何时由何部门负责“减少和下放一批投资审批事项”“出台并实施不动产统一登记制度”等任务的清单公之于众，接受人民监督。这无疑是对新一届政府“改革贵在行动，喊破嗓子不如甩开膀子”承诺的生动注解。

在国务院第一次廉政工作会议上，李克强强调要用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、设立“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。次日的国务院常务会议又对多项改革做出安排，明确提出财税改革要拿出方案，循序推进。金融改革要在推动利率和汇率市场化、发展多层次资本市场方面推出新的举措。价格改革要重点推进完善资源性产品价格形成机制。尊重市场规律，处理好政府与市场的关系是新一届政府改革的基本取向。

推进改革，离不开有力的组织领导。从国务院部门到地方各级政府都面临着双重责任，既要落实放权的责任，也要落实监管的责任，否则就难以走出“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈。在落实任务过程中，有必要进一步对现有行政审批事项进行摸底核实，不能捉迷藏，也不能掺水分。地方各级政府在跟进时，对国务院取消的行政审批项目，也必须真正放给市场和社会，不能搞截留。

落实好职能转变要求，必须依靠严明的纪律和有效的监督。如果上有政策、下有对策，在贯彻落实中打折扣、做选择、搞变通，相互扯皮、推诿拖沓，明放暗不放，改革将难以取得实质性成效，这是决不允许的。因此，工作开展不力者，理应受到问责。同时，职能转变也要开门搞改革，把取消、下放和保留的行政审批事项依法及时向社会公开，接受群众监督。

“触动利益往往比触及灵魂还难”，但是，再深的水我们也得蹚，因为别无选择，它关乎国家的命运、民族的前途。

“喊破嗓子不如甩开膀子”，新一轮国务院机构职能转变的大幕已经拉开。只要各部门能够不折不扣落实，坚持不懈推进，就一定能切实完成政府职能转变各项任务，加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com