政府信息资源目录控制的模式及实现机制研究＊

谭必勇

（山东大学历史文化学院 山东济南 250100）

1 引言

政府信息资源作为一种重要的战略资源，不仅是国家宝贵的资产，也是公众借以了解政府、社会和经济等各种状况的重要资源。为了防止政府工作人员和其他人员遗失、隐匿、损毁政府信息资源，一些国家和地区的政府建立了较为完整的政府信息资产登记制度。加拿大《政府信息资产管理政策（MGIH）》（1989）、俄罗斯《联邦信息、信息化和信息保护法》（1995）、美国 OMB 的 A-130通告（1996）都提出了基本的政府信息资产登记管理制度的思想。英国公共部门信息管理办公室 （Office of Public Sector Information,OPSI）专门设置了信息资产登记体系（Information Asset Register,IAR）对未出版的政府信息资源进行登记管理，从2010年4月起，该项工作转交英国国家档案馆负责。我国也在本世纪初期开始了相关的理论研究和实践探索。2003年，国务院信息化工作办公室“政府信息资源开发利用政策研究课题组”提出建立信息备份登记制度，即对已经电子化、数字化、网络化的政府信息资源进行备份和“集中”存档管理，通过编目整理建立政府信息目录体系，以防止各部门、各地方出现的信息资源自生自灭的现象，避免分散在各部门的信息资源由于条件局限而遭到破坏或散失。北京市政府信息资源管理中心在政府信息资源目录体系建设方面也取得重要进展，成为我国政府信息资源目录控制活动的重要经验积累。

政府信息资源目录控制实际上既是一种希冀保存全部政府信息资产的宏大目标，同时也是一个运用现代信息技术发展与维护描述政府信息资源的系统，以便对政府信息资源进行定位、识别、检索和利用的一个动态过程。由于政府信息资源自身性质的差异，以及政府业务流程和政府行政管理层级的不同，政府信息资源目录控制会呈现出不同的特征。因此，从政府信息资源类型、控制层级等不同角度，可以构筑不同类型的目录控制管理模式。

2 基于信息资源类型的政府信息资源目录控制

政府信息资源类型多样，不同主题、不同性质的政府信息资源都有其特殊的内容属性和形式特征。因此，不同类型的政府信息资源应当采取不同的目录控制方式，以适应特定领域政府信息资源开发利用的需要。

2.1 不同主题的政府信息资源目录控制模式

政府信息资源是个比较宽泛的概念，其包含的内容非常广泛，包括政治、经济、军事、科技、文化等多方面主题的内容。为了对不同主题的政府信息资源进行有效的控制，政府部门和图书馆、档案馆等信息服务机构以及信息技术公司都担负着相关的信息管理和服务职能。美国商务部下属的国家技术信息服务中心（NTIS）通过对美国联邦政府200多个政府部门、全球其他政府部门、相关合作企业、私人的科技信息进行采集、整理、开发，能够提供高质量的科技信息产品服务。在我国，国家信息中心主要是负责全国经济信息资源的采集、整理、提供利用的机构。由此可见，对于关系国家政治、经济、社会和文化发展，且与人们工作、生活、学习息息相关的重要信息资源，可以考虑建立比较系统的专业政府信息资源目录中心体系 （见图1），从而加强对特定主题的政府信息资源的控制、管理和服务。

图1 基于主题的政府信息资源目录控制框架图

这一模式突破了政府行政级别和区划的限制，从政府信息资源内容的角度，解决了政府部门各主题信息资源馆分散布局所带来的问题，整合各级各类政府机构的相关主题信息资源，不仅可以提高政府信息资源目录控制的质量和精度，保障政府信息资源的定向、有序流动，又能促进政府信息资源开发利用工作的深入，推动国家信息化建设与电子政务工程的快速、健康发展。此外，不同主题的政府信息资源的利用率存在差异。因此，可以按照信息资源利用率的高低对同一主题的政府信息资源进行排序，然后将不同主题的政府信息资源中利用率较高的部分一起挑选出来，组成高利用率的政府信息资源目录清单，提供给社会各界利用。这是专题政府信息资源目录控制的高级形式。美国政府出版物圆桌会议（GODORT）从1984年开始在 《参考咨询期刊》（Reference quarterly,RQ） 上出版 《著名文件清单》（Notable Documents List），1986年起改在《图书馆杂志》（Library Journal）上每年5月份出版。

2.2 不同性质的政府信息资源目录控制模式

2.2.1 不同公开程度的政府信息资源的目录控制

作为一种比较特殊的信息资源，政府信息资源的共享和传递是有特定范围限制的。总体上可以分为可公开政府信息资源和不可公开政府信息资源两大类。北京市信息化工作办公室则将政府信息资源进一步细分为三个层次:社会公开类，依法专用类，部门共享类。社会公开类信息应当向社会公开；部门共享类信息根据各单位工作需要只能在政府部门之间进行共享；依法专用类信息依据法律法规由一个部门专用。由于公开程度的差异，它们的目录控制方式也会有所不同。

图2 不同公开程度的政府信息资源目录控制框架图

社会公开类政府信息资源又可以分为主动公开的政府信息资源和依申请公开的政府信息资源两种，这两种类型的政府信息资源在目录控制的优先次序上有所差异。依法专用类政府信息资源即为政府部门内部使用的信息资源，是指部门内部管理或内部业务流程所需的、不对外的信息。不对外原因是外单位不需要或者是出于保密制度的规定。然而，这些信息资源作为国家信息资产的重要组成部分，也必须纳入到国家政府信息资源目录控制体系当中去，并定期地进行清点、检查，以维护这部分国家信息资产的完整和安全。

因此，我们可以通过建立 “政府信息资源共享目录库”对社会公开和部门共享两类信息资源进行目录控制，而通过“政府信息资源内部专用目录库”对依法专用类政府信息资源进行管理（见图2），从而在保障信息安全的前提下，最大程度地向公众提供高质量的政府信息公开服务。

2.2.2 不同经济属性的政府信息资源目录控制

从经济属性上可以将政府信息资源分为两大部分:纯公共信息和准公共信息，准公共信息又可进一步细分为弱竞争性信息、强竞争性信息。其中，纯公共信息应当免费共享，弱竞争信息通过向消费者收取一定比例的成本费共享，强竞争信息由信息企业通过市场定价的方式向消费者提供有偿共享。因此，将市场化运作机制引入政府信息资源目录控制领域的过程中，应当结合纯公共信息和准公共信息的差异，有限度地让信息服务公司参与纯公共信息和弱竞争性信息的目录控制工作，让它们完全参与强竞争性信息的目录控制活动，从而在节约成本的情况下有步骤地推进纯公共信息和准公共信息的目录控制工作，促进政府信息资源的合理配置。

3 基于控制层级的政府信息资源目录控制

从政府信息资源目录控制所包含的区域范围看，主要可以分为地方级 （local）、 地区级 （regional）、 国家级（national）和全球级（International）四个层次。 不同级别的目录控制机构由于工作目标、机构性质的差异会形成不同层次的政府信息资源目录控制系统，从而在整体上实现管理一个国家乃至全球范围内所有政府信息资产的使命，并满足不同用户在政府信息资源的定位、识别、查询和检索的需求。

3.1 地方级的政府信息资源目录控制体系

地方级的政府信息资源目录控制是整个政府信息资源目录控制体系的基础和起点，它以满足一个具体地方（区、县、市）的政府机构、企业、公民的各种政治、经济、文化生活需要为目标，强调对地方政府信息资源的全面搜集、整理。目前，从世界各国来看，这一层次的目录控制活动开展得不够深入，不少地方政府信息资源管理部门对这一问题缺乏系统而长远的规划。地方级政府信息资源目录控制体系的核心机构是地方政府信息资源目录中心。

3.2 地区级的政府信息资源目录控制体系

地区级政府信息资源目录控制是整个政府信息资源目录控制体系的主体，它以满足某一区域内 （一省或数省）的政府机构、企业、公民的各种政治、经济、文化生活需要为目的，是一定数量的地方级政府信息资源目录控制体系的集合，它强调对反映区域特色的政府信息资源的全面收集、整理。目前，地区级政府信息资源目录控制开展的比较多，尤其是在面临数字信息环境的巨大挑战下，一些地区级的政府信息资源目录控制项目已经取得了较好的成果。如美国加里福尼亚州、澳大利亚新南威尔士州都正在开展相关的政府数字信息资源目录控制计划。

3.3 国家级的政府信息资源目录控制体系

国家级政府信息资源目录控制是整个政府信息资源目录控制体系的核心，它以全面报道、定位、发现国家层面的政府信息资源内容为目标，是集成、整合地方级、地区级政府信息资源目录控制体系的成果，它强调对国家范围内所有的政府信息资产的清点、控制、管理与提供利用。这一层面目前开展得比较多，包括美国、英国、加拿大、澳大利亚、南非、尼日利亚、日本在内的许多国家都在这方面取得了一定的成果。中国自2002年以来通过政府信息资源目录体系和交换体系的建设和探索，也逐步具备了建立国家级政府信息资源目录控制体系的基础。国家级政府信息资源目录控制体系的核心机构是全国政府信息资源目录中心。

国家级政府信息资源目录控制体系的建立，表示一个由地方级、地区级和国家级三级政府信息资源目录控制体系组成的全国性政府信息资源目录控制体系最终形成。以我国为例，可以建立由国家、省、县三级政府信息资源目录控制中心组成的垂直型政府信息资源目录控制体系（见图3）。需要注意的是，在实行联邦制的国家，由于立法和行政管理的多样化，复杂的行政管理层次，以及国家（national）、地区（regional）和地方（local）政府在执行有关接收（Accession）和开发信息的政策差异性等，使得政府信息比较零碎和分散，难以建立垂直型政府信息资源层级目录控制模式。

图3 全国性政府信息资源目录控制体系框架

3.4 全球级的政府信息资源目录控制体系

全球级政府信息资源目录控制体系是一个宏大的构想，它以各国较为系统的政府信息资源目录控制体系为基础，通过统一的政府信息资源著录交换格式，实现重要的政府信息资源的全球共享。全球级政府信息资源目录控制体系并不是可望而不可及的目标，随着经济全球化的发展，世界各国在政治、经济、文化、科技、体育、教育等方面的交往日益频繁，许多信息是可以而且应当实现全球共享的。欧盟已经启动了eGov项目 （An Integrated Platform for Realizing Online One-Stop Government）， 并创建了 “政府标记语言”元数据GovML（Governmental Markup Language），为欧洲范围内政府信息资源目录控制提供了重要的平台和工具。OCLC的WorldCat中存有大量来自全球各国政府出版物的书目记录，可以据此对全球重要的政府出版物实施目录控制。

4 政府信息资源目录控制的实现机制

政府信息资源目录控制是一项系统的社会工程。因此，我们还需要从组织、技术、政策等方面进行补充和完善，以促进电子政务环境下政府信息资源目录控制的稳步实施。

4.1 组织框架:全国政府信息资源目录中心

传统行政组织采取的是以职能分工与层级节制的行政业务工作流程，具有流程的分散性、时序性、机械性、封闭性等特点。由于缺乏将整个行政业务连接起来的联系技术，开展公共管理和公共服务的整个信息流和价值流不得不按专业及地理位置被肢解至多个部门、多个层级，组成界限明显的部门化、层级化工作平台。任何一个政府部门及其工作岗位上的人员都无法充分了解和掌握整体业务过程的全部信息，一个最终解决公共问题的信息流、价值流被置于分部门、无控制的分散状态。因此，为了解决全国各地、各部门政府信息资源分散管理，难以有效实施目录控制的问题，笔者建议，在政府信息资源目录体系的基础上，筹建“全国政府信息资源目录中心”，对各地政府信息资源的数据交换与共享进行统一管理。本文所设想的全国政府信息资源目录中心，是在国家级政府信息资源管理机构的领导下，依托各国家级政府信息资源中心、国家图书馆或国家档案馆等公共信息服务机构组建而成的专门负责全国范围内政府信息资源的登记、加工、管理和提供利用的控制性、协调性和服务性机构，它可以通过制定各种政策制度来协调处理各级政府信息资源目录控制体系的分工与合作，保障全国范围内政府信息资源目录控制工作的有序进行。

从世界范围看，创建全国政府信息资源目录中心已经具备了一定的基础。首先，不少国家开展的国家级政府信息资源目录控制实践为全国政府信息资源目录中心的创建积累了经验。美国政府出版局（GPO）在政府出版物（包括印刷型出版物、缩微型出版物、电子出版物等）的采集、加工、传递方面积累了丰富的经验，GPO的“图书馆服务与内容管理”业务部门开展了一项 “国家书目计划”（National Bibliography Program），该计划的目标是建立一个有关全美政府出版物的综合性、权威性国家书目。其次，各国在政府信息资源管理标准化方面做的大量工作为国家政府信息资源目录中心的有效运转打下了基础。不少国家依据Dublin Core和GILS两种体系创建了适合本国国情的政府信息资源元数据标准。最后，世界各国电子政务的蓬勃发展、电子政务应用系统的建设，为政府信息资源目录中心提供了合适的平台，能够将政府信息资源与公共服务有效地连接起来，使政府信息资源目录控制的价值在服务中得到体现。

4.2 技术框架:政府信息资源目录控制系统的模型构建

全国政府信息资源目录中心和各级政府信息资源目录中心在组织机构上保障了政府信息资源目录控制工作的开展，而在具体的实施中则需要一套成熟、稳定的技术方案。根据政府信息资源目录控制的工作流程，并参照政府信息资源目录体系的设计框架，本文认为，可以依托电子政务系统建立一个由采集、编目、注册、查询、管理等模块组成的政府信息资源目录控制系统（见图4）。

图4 政府信息资源目录控制系统基本框架图

在这五个子系统中，政府信息资源采集系统是政府信息资源目录控制系统的基础，它为目录控制提供了大量的数据资源；政府信息资源编目系统是政府信息资源目录控制系统的核心，它为目录控制提供了基本的检索和定位工具；政府信息资源注册（发布）是政府信息资源目录控制系统的衔接点，它能够使政府信息资源目录控制系统最大范围地掌握和控制各地的政府信息资源，并使之有序地在政府机构和政府信息资源目录中心之间流动；政府信息资源目录查询系统是中心，它所开展的各项服务工作让政府信息资源得到充分的利用，价值得到更好的实现；政府信息资源目录管理系统是补充，它对各个子系统的维护和管理使得政府信息资源目录控制工作能够持续不断地运转。这五个子系统相辅相成、缺一不可，共同组成一个完整的政府信息资源目录控制系统。

4.3 政策框架:营造政府信息资源共享机制

计算机网络的连通性只是实现政府网络效用价值的先决条件或充分条件，并不能逾越物理层面的信息基础设施覆盖程度以及技术、经济、文化和制度等层面的相关限制。实际上，在很大程度上，政府信息资源目录控制的效果并不取决于政府信息管理人员的职业实践，而是取决于政府其相应的政策、方案能否真正生效和实施。因此，我们应当通过相应的制度安排，促进政府信息资源的公开、开发利用和获取，树立良好的政府信息共享氛围，以实现政府信息资源目录控制的成果在全社会范围得到最大范围的使用和最大程度的共享。

4.3.1 打造良好的信息公开环境

政府信息公开既是政府信息资源目录控制的重要动力，也是政府信息资源目录控制得以开展的前提。政府信息公开环境的优化，可以使更多有价值、可以共享的政府信息资源进入目录控制的范围，从而提升政府信息资源的目录控制能力。从全球范围来看，越来越多的国家已经加入政府信息公开立法的行列。然而，信息公开立法的相关配套改革也必须跟上，才能营造一个更好的信息公开环境。以我国为例，《中华人民共和国政府信息公开条例》第3章第16条规定:“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。……行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”可见，档案馆是政府信息公开的重要场所，然而作为我国档案工作的基础性法律——《中华人民共和国档案法》的某些内容还不完善，有些内容甚至不尽科学合理，如档案开放期限比较模糊，开放期限过长等。此外，针对我国目前保密工作中存在的保密范围偏宽、定密的标准模糊、程序不严、保密成本高的状况，有必要对《中华人民共和国保守国家秘密法》进行规范定密、科学解密等方面的修改，以促进政府信息公开活动的顺利实施。

4.3.2 推动政府信息资源的开发利用

在现代公共行政环境下，政府角色已经发生了变化，政府已很少是公共产品及公共服务的直接生产者，而更多的应当成为具体从事公共服务代理机构的监督者，政府部门不能也没有必要亲自对其所拥有的全部信息资源进行开发利用，而应当把政府信息资源中可以向社会公开、共享的那部分信息资源，通过公开、透明、公正的方式授权给个人或法人组织，让他们进行“再利用”，通过市场化机制把政府部门无力开发的大量原始政府信息资源变成社会共享的信息增殖产品，从而为政府信息资源目录控制工作打下良好的资源基础。因此，从长远的角度看，如何科学合理地设计政府信息资源再利用制度是提升政府信息资源开发利用水平的根本之道。

从国际范围看，美国联邦政府通过制定一系列信息政策、法规，建立了一套推动政府信息资源开发利用简单明确的法律体系，引导个人、私营部门参与政府信息资源的开发利用，推动了政府信息资源开发利用商业化运作模式的蓬勃开展。欧洲各国的公共部门还没有形成系统考虑信息资源再利用的文化，相对保守的文化氛围使得欧盟各国对政府信息能否被用作商业化开发而心存疑虑。因此，欧盟委员会欧盟议会与欧盟理事会于2003年11月17日颁布了《关于公共部门信息再利用的指令》。该指令要求欧盟的所有成员国在2005年7月1日前执行根据该指令所制定的法律、法规或行政规定，确保其成员国的公共部门允许对其拥有的公共信息进行商业性或非商业性再利用，这极大地推动了欧盟成员国私营部门参与政府信息资源再利用的积极性。我国政府部门掌握着全体社会信息资源当中的80%（其中包括3000多个数据库），这些信息资源又分别属于不同的部门控制和利用，缺乏一个整体的信息资源归属、收集、管理、使用和费用预算的法律机制，极大地限制了我国政府信息资源开发利用的水平。因此，可以考虑制定《中国政府信息资源再利用规章》等相关法律法规，在国务院信息化办公室下设“政府信息再利用司”，或者依托国家档案局、国家信息中心等机构成立“政府信息再利用办公室”；设立政府信息资源再利用专项基金等，从而通过合理的制度安排推进我国政府信息资源开发利用工作的协调、有序开展。

4.3.3 提供政府信息资源的普遍获取

政府信息资源目录控制的目的是实现政府信息资源最大范围共享，然而由于现代信息技术发展而面临可能继续扩大的“数字鸿沟”则是影响这一目标实现的最大障碍。电子政务环境下，为了使得政府信息资源目录控制的成果能够及时地传递给用户，可以采取以下几点措施:（1）构筑全民自由利用的电子政务服务环境。在学校、公共图书馆、公共档案馆、医院、邮局、体育馆、社区活动中心等公共活动场所设置行政服务终端，使公民可以就近享受政府的信息服务，为弱势群体（贫困人口、老年人等）提供公平的服务。此外，应当利用新农村建设契机，加强农村信息基础设施建设，利用乡镇文化站、农村活动室作为传递政府信息资源的载体，从而让我国人口数量最多的群体能够享受电子政务带来的便利。（2）加强全民信息素养教育，提高公民利用计算机网络和相关电子服务的能力。可以通过免费讲座、电视宣传等手段普及相关信息知识，提高公民对政府信息和服务的获取手段、方法和途径的了解。（3）开发适合老年人和残疾人等可以使用的计算机网络系统和设备，构建一个无障碍的信息利用、获取和服务环境。美国联邦政府管理与预算局（OMB）颁布的A-130通告规定:政府机构对负有信息通告责任的那部分公众的残疾人成员，应当保证他们具有适当的获取信息发布产品的能力。为此，美国政府在保证政府网站为所有人群的普遍服务方面做了相当的努力。1996年，美国司法部通过 《美国残障人士法》（Americans with Disabilities Act）规定:政府网站属于公共领域的范畴之一。与此同时，美国政府开始导入对政府门户网站的定期评估机制，对政府网站的设计与内容在促进信息交流、提升行政效能、深化政府服务等发展方面起到了推动和规范作用。1999年，美国设立了可及性标准体系，并将之率先纳入到政府网站评估体系当中，从而使美国政府门户网站充分照顾了残障人士在访问政府门户过程中所可能遇到的问题。

5 结语

总之，政府信息资源目录控制的实现是一个复杂的过程，从具体的政府信息资源目录控制业务活动到不同政府信息资源目录控制模式的构建，再到相关实现机制的建设，政府信息资源的统一定位、检索、服务等目录控制目标将一步步从理想变为现实，而政府信息资产的分散存储、整体保护、统一管理也将成为未来政府信息资源管理的重要目标。正如美国学者卡尔·夏皮罗和哈里·瓦里安在其著作《信息规则——网络经济的策略指导》中所说:“网络带给我们的新东西是控制信息的能力，而不是可获得的信息的总量。”网络使目录控制具备了更大的施展空间和平台，大大提高了目录控制的范围和能力，而以XML、RDF和本体为核心的语义网的探索和最终形成，对未来政府信息资源目录控制实践将产生深远影响。

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