城市工业用地征收补偿评估思路探讨

■朱正宏

随着我国现代化的高速发展，工业化、城镇化是经济社会发展的必然趋势。为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，国家于2011年1月出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《补偿条例》）。为了规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，国家相关部门于2011年6月颁布了《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）。

按照新出台的《补偿条例》，征收人应当对被征收人给予公平补偿。明确对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。因此，征收评估是否客观公正，评估结果是否合理，将直接影响征收双方当事人的合法权益，进而影响拆迁工作进程。目前对城市工业用地的征收补偿的评估方法，主要是适用成本逼近法和基准地价系数修正法，而上述两种评估的评估结果往往偏低，被征收单位难以接受，从而产生城市“拆迁难”的问题，同时也把评估师和评估机构推到了风口浪尖。因此，对城市工业用地征收补偿中评估思路的探讨，对于降低评估师的执业风险、减少所涉及纠纷的发生、促进和谐社会的构建，具有较强的现实意义。

一、被征收土地使用权补偿价值不低于市场价值的理解

我们讨论城市工业用地征收补偿价值的时候，首先要明确房屋征收补偿是否包含了厂房占用的土地使用权价值。

根据《补偿条例》规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（1）被征收房屋价值的补偿；

（2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（3）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

本文主要是对上述（1）被征收房屋价值的补偿进行讨论，且针对国家通过旧城改造的方式征收城市工业用地，用于房地产开发等预期有较大收益的情形。

《补偿条例》中明确，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《评估办法》中指出，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。因此合理的房屋征收补偿价应该包含土地使用权价值。

基于以下理由，笔者认为征收补偿价值不应低于市场价值：

一是，每宗土地都是实物、权益和区位的结合体，其中权益对土地使用权的价值有较大影响，在评估征收补偿时是不考虑被征收土地租赁、抵押、查封等权益因素影响的，该类权益因素可能产生价格减损的影响。

二是，土地的价格水平与土地取得成本、土地区位地段的价格水平相关。被征收房产之间的价格差别很大的主要原因是由于不同区位地段的土地使用权价格差别较大。因此，区位价值考虑的是否充分会直接影响土地的价格。

三是，由于城市的快速发展，老城区的工业企业纷纷外迁，国家通过旧城改造的方式将原有的工业用地征收，开发商业和住宅项目，预期收益很高。因此，被征收单位认为有权享受本地区房地产开发带来的区位和地段快速升值利益，会有一种预期收益，期望获得比现有土地利用条件下更高的收益。

四是，房屋征收评估价只是为征收双方提供了一种价值参考意见，最终由市场确定的补偿价格要经过征收双方的价格博弈过程。征收方在评价项目风险时，一般会做出适当的让步，对被征收单位给予补助和奖励。

二、适合城市工业用地征收补偿的估价方法分析

根据《评估办法》的文件精神，评估师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。

（一）市场法

运用市场法对土地使用权价值进行评估，涉及到的具体方法有市场比较法和基准地价系数修正法。

1. 市场比较法

市场比较法是指在同一市场条件下，根据替代原则，将条件类似的交易实例与估价对象之间加以对照比较，就两者之间的交易情况、交易时间、区域因素、个别因素等的差别进行修正，求取估价对象在评估基准日价格的方法。

市场比较法在评估工业用地土地使用权的时候有一定的局限性，一是，由于被征收的工业用地大多处于主城区，而该区域工业用地的市场交易量往往十分稀少，不具备选用市场比较法来进行征收补偿评估的条件。二是，即使扩大了样点搜寻的范围，在土地区位和土地等级大致相近的范围内，能找到个别条件相似、交易时间接近的样本点，作为测算地价的参照物，但其交易价格主要是以土地出让为目的的一级土地市场的交易价格，不能真实反映二级土地交易市场的状况。

2. 基准地价系数修正法

基准地价系数修正法，是指在求取一宗委估宗地价格时，根据当地基准地价水平，参照与委估宗地相同土地级别或均质区域内该类用地地价标准和各种修正因素说明表，根据两者的区域条件、个别条件、土地使用年限、市场行情、微观区位条件等，确定修正系数，修正基准地价从而得出估价对象地价的一种方法。

基准地价就是土地的初始价，也称城市基准地价，是指在城镇规划区范围内，对现状利用条件下不同级别或不同均质地域的土地，在完成拆迁、平整等一级开发后，由市、县以上人民政府确定的平均价格。

政府在批准提供工业项目建设用地的时候，是严格执行《工业项目建设用地控制指标》中明确的投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制指标的，并且在剩余期限内转让工业用地土地使用权的还有限制条款。同时，政府部门为了招商引资，利用优惠的土地使用成本吸引外来资本投资建设，往往将工业用地的基准地价确定在较低水平。国土资源部发布的《全国工业用地出让最低价标准》就是对低价出让国有工业土地使用权行为的调控和管理。在实务中，我们也常常发现通过招拍挂方式出让的工业用地价格与同区域同级别的基准地价基本一致的现象。因此，我们认为政府确定的工业用地基准地价是包含各项控制指标作为先决条件，并且转让有限制条款的政府定价。

基准地价系数修正法是比较适合评估工业用地土地使用权价值的评估方法之一，也是目前在评估实务中针对工业用地评估采用较为广泛的一种评估技术，但由于评估中所采用的基准地价实质上是一种政府定价，因此其评估结论在反映公开土地市场的价格方面也有不足之处。

（二）收益法

运用收益法评估土地使用权价值主要是采用收益还原法。由于工业用地的土地收益难以准确剥离确定，因此收益法不适于工业用地的评估。

（三）成本法

运用成本法评估土地使用权价值主要是采用成本逼近法。成本逼近法是适合评估工业用地价值的评估方法之一，但是，现实土地价格大部分取决于它的效用，而不是所费成本。

（四）假设开发法

假设开发法是指在估算开发完成后不动产正常交易价格的基础上，扣除建筑物建造费用和与建筑物建造、买卖有关费用后，以价格余额来确定估价对象土地价格的一种方法。

如果被征收工业用地在符合城市总体规划、土地利用规划的前提下，能改变土地使用性质，以商住用地作为最佳开发利用方式，则假设开发法不失为一种较为理想的评估方法。

三、城市工业用地征收补偿评估思路

综上所述，当被征收的城市工业用地存在较大的预期收益的情况下，除了假设开发法，当前现有的几种土地估价方法在征收补偿评估实务中都存在一定的局限性，评估结果很难得到被征收方的认可，因此，我们不妨通过假设开发法原理来实现城市工业用地补偿价值的发现功能。

我们可以通过土地储备运作模式来寻找一种较为有效的估价思路。本文以武汉市土地储备运作模式为例，根据《武汉市土地储备管理办法》和《武汉市人民政府关于加强土地资产经营管理实施方案的通知》等文件精神，持有土地的使用者可以通过与土地储备机构签订合约，委托土地储备机构将原有用地改变土地用途公开出让。土地储备机构组织公开出让后，按市场成交价的一定比例收取土地收益，剩余部分返还原土地使用者。

因此，我们可以按以下步骤来测算城市工业用地征收补偿价值：

首先，获取土地利用总体规划和拟征收区域的专项规划。通过政府专项规划设定被评估宗地的最佳利用方式。

其次，获取被评估宗地的控制性详规，收集宗地的用途、位置、使用年期、界内外面积、建筑限高、建筑密度、容积率等关键的规划指标资料。

由于宗地处在征收阶段，政府的控制性详规是尚未公布的，获取被评估宗地的各项详细规划指标的可能性非常小，从而给使用假设开发法带来了很大的难度。因此可获取被征收宗地周边房地产开发控制性详规情况，参照与委估宗地均质区域内商住比、建筑限高、建筑密度、容积率等重要参数指标作为替代参数指标。

第三步，根据被评估宗地周边的平均参数指标，运用假设开发法求取拟改变规划用途后宗地的市场价值。也可以用市场法直接求取拟变更规划后宗地市场价值。

第四步，测算被评估宗地由现状的使用条件到规划使用条件下所需要支出的成本费用，如土地整理、建构筑物及附属设施的拆除费、政府土地收益金等。

第五步，求取被评估宗地征收补偿价值。被征收土地按规划用途可能实现的市场价值，扣除被评估宗地由目前的使用条件到规划使用条件下所需要支出的成本费用后，可以作为被征收工业用地的补偿价值。

四、结论与启示

1. 评估师在从事城市工业用地征收补偿评估时，完全不考虑土地使用权的区位优势和规划允许的最佳利用方式可能带来的市场增值，而只按土地现状条件确定土地补偿价值，会存在损害被征收方利益的可能，特别是土地市场价值处于快速上升阶段，利益各方矛盾会变得更加突出。

2. 评估师在实务中应根据评估对象和市场状况，对各种评估方法的适用性进行分析，选择适当的评估方法对被征收对象的补偿价值作出合理的判断。特别是当征收对象存在预期收益的时候，应当考虑运用假设开发法，体现被征收方享有的合理收益。

3. 建议政府相关部门根据市场状况及时制定不同类型房地产在不同区位地段的区位价格，并定期更新，以利于房地产征收补偿评估工作的顺利开展。

4. 建议评估师和评估机构从事征收补偿评估业务时，要加强风险评价。根据评估资料、价格参数的收集情况，评估结论的可靠程度，合理选择咨询性或鉴证性报告的类型。要加强评估报告信息披露的质量，特别是土地使用权规划变更的合法性、控制性详细规划情况、报告中采用的各种规划条件参数情况等影响评估结论的重大事项要详细披露，以帮助报告使用者理解评估结论。

5. 当城市总体规划调整，某区域工业用地进行商住开发具备可行性的前提下，对该区域工业用地进行交易行为评估时，如何考虑被评估土地未来的预期收益也是值得我们去研究和探讨的课题。