不仅仅是大部制的事儿

栏目主持/陈祥森

大物流，呼唤大部制

专栏小编：欢迎三位专家做客“深度”栏目。春节前夕请你们来是做今年“深度”栏目的第三期，谈话内容嘛，我看三月“两会”召开是一件举国政治大事，政府换届，国人也有很多期待，那么物流界期盼的大部制能否在这一届人大上有所突破呢？

金玉其中：三月召开的第十二届人大确实很让人们期待，新一届的政府总会有新气象吧，政府改革的力度可能会更大一些。尤其是物流界关注的大部制，也就是铁道部并入交通部，中国交通系统纳入一个大部委管理，会有利于经济转型，促进物流业发展。

把酒临风：铁道部久被人们诟病，原因嘛，它是个垄断的怪胎，既是政府部门，又是垄断企业。大家都说“两桶油”等国企是垄断企业，但它毕竟还挂着企业的名头，这铁路就不一样啦，头顶着乌纱帽，嘴喊着卖货声。所以，铁道部必须改革，管理与经营分开，不能两头都吃着占着，官商不分，政企不分。

夜雨观澜：不久前铁道部才将铁路公检法交予地方，这件事其实早就有动议了，但牵涉到利益，铁道部也是很不情愿呀。中国搞市场经济这么多年，对于铁路系统似乎触动不大，他们仍然维持计划经济那一套。上一届中央政府没能把铁道部并入大交通部，我就感觉到政府机构改革力度小，不适应市场经济的需要。

金玉其中：五年前我们还在摸着石头过河，怎么改革并没有一个成熟方案，况且中国这么大，情况这么复杂，稳定才是第一位的。改革，我赞成，但要循序渐进，跑得太快会跌跤的。

专栏小编：我们从物流的视角谈大部制，是想把物流业纳入一个专门部委管理。现在具有物流业管理职能的有交通部、商业部、铁道部、发改委等，有时他们在行政职能上相互扯皮，难以协调。比如说，《物流业调整和振兴规划》的落实，让物流企业总是觉得不给力，你们认为症结在哪里？

把酒临风：症结嘛，我看就是利益在作祟。这些部委手中有批项目的权力，掌握着巨额投资，是政绩。像铁道部上高铁，那是上千亿的投资，这么大手笔的投资哪个部委不眼红？地方政府跑发改委抢国家项目，同样各部委也在抢项目，于是就有了利益之争。在中国，因利益原因很多事情被耽搁，比如，收入分配制度改革方案讨论多年了，迟迟不见出台，个中原因就是利益集团在阻挠。政府部门之间之争，也是为了利益，用老百姓的话说，就像《封神演义》那样，上天神仙打架，下方黎民遭殃。拿物流企业热盼的《物流业调整和振兴规划》落实说吧，一帮神仙打架，能落实得了吗？

金玉其中：现在我们就是这种政府投资体制，铁道部不搞这个项目谁去搞？政府上项目其实是件好事，可以集中财力把中国最需要干的事情干起来。我们的城市为什么变化这么大？高铁为什么世界第一？就是因为中国有政府投资上项目的权力优势，不像那些所谓的民主国家光在议会上打嘴架，办成一件事很难啊。

夜雨观澜：从投资效率讲，民企最好，国企次之，最差的是政府。尤其是铁路，你们看，2012年刚过去，铁道部就呈上一份巨亏报表。据媒体透露，2012年上海铁路局亏损130亿元，南昌铁路局亏损约79亿元，广铁集团亏损26亿元。2012年三季度铁道部的财报显示，截至2012年三季度，铁道部辖下的总资产为43044亿元，负债26607亿元，资产负债率为61.81%，税后利润则为-85.41亿元。亏损沉重之下，许多铁路局陷入借债度日。为维持现金流不断，2012年上海局从银行贷款20亿元。而根据测算，上海局若想维持2013年现金流，还需要再贷款130亿元。

金玉其中：铁路亏损是有原因的，宏观经济放缓，大宗货物运输需求大幅下降，是造成2012年铁路巨亏的基本背景。同时我们还应看到，正是因为这几年的铁路建设，我国铁路运能已经极大提高。客运方面，除春运、小长假等特殊时段，日常状态上基本能够满足民众出行需求；货运方面，除陕西、山西、内蒙古西部等能源输出大区之外，全国总体上也已基本达到供需平衡。铁路改观这么大，就是体制的功绩，谁也不能否认这个事实，无视这个政绩。

夜雨观澜：一个拿钱堆起来的项目也只有政府才能搞起来，但搞起来又如何呢？铁路不能总是这样亏损下去，要改革，要动手术，从体制上破除铁路的政企不分、官商不分。

专栏小编：我国社会物流总费用长期居高不下原因很多，其中就有中央政府管理机构的原因。大物流呼唤大部制，把物流等管理职能纳入一个部委是我们今天谈话的主题，对于大部制你们有什么看法？

金玉其中：应该说大家已形成共识了。党的十八大报告也提到稳步推进大部门制改革，性质相近的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使。这样可以减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化处理公务的手续和环节，有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府。组建交通大部制，就是要促进综合运输建设，促进铁路、公路、水路、管道和航空等各种运输方式有效衔接，通过合理的运输组织，实现更高效的交通出行和物流。

夜雨观澜：小政府大社会是世界潮流，符合社会发展规律。中国的政府体制改革被认为是今后经济体制改革的前提条件。前些日子网上流传出中国政府大部制改革的蓝图，即把国务院现有的二十多个部门合并成十几个超级部门，其中就有交通大部制。上一届政府未完成的事情，看来这届政府要完成了。

把酒临风：上届的大部制改革不痛不痒，铁道部没有并入交通部，怎能叫大部制？构建综合交通运输体系，如果体制问题不解决，那就只是一句口号。前些年，有关部门研究铁路电力改革，电力改革了，厂网分开，铁路却没了动静。期盼新一届政府启动大部制改革，组建大交通运输部。

专栏小编：从网上我看到，新一届政府大部制改革将对中国现有的27个国务院组成部门要进行大幅合并成大部。而大部制的改革同时要配合事业单位的改革一并进行，事业单位根据其职能，一部分转变为企业或民间团体，一部分则转变为行政机关，同时并入政府组成部门。那么，如果组建交通大部制，实现综合交通运输体系一盘棋，可以减少重复建设，减少资源浪费，政出多门的矛盾。

夜雨观澜：其实大部制也是发达国家政府部门设置的惯例，大多数发达国家的政府部门都在12到18个之间，如2003年以前，美国长期保持14个组成部门，英国长期维持在18个左右，法国也维持在15个左右。显然我国政府组成部门太多了，政府部门机构重叠，职权交叉，行政效率肯定不会太高。

金玉其中：大部制改革的核心是转变政府职能，以市场经济宏观调控、社会服务与管理为主，不是照搬西方的政府组织机构模式，盲目照搬拿来了形式，解决不了大部制改革的实质问题。

把酒临风：要说大部制是个好东西，但是搞得不好，不理顺这些制度性的东西，越是大部制越集权，越是集权越官僚，越是官僚越腐败。

夜雨观澜：看看以前几届政府的改革，说是精简机构，但每一次体制改革后，摊子反而更大，机构越来越多，这怎么让民众满意呢？所以，我觉得，对于物流业来讲，大物流呼唤大部制，而大部制是在呼唤政治体制改革。

大部制，呼唤政治体制改革

专栏小编：大部制是一项很重要的改革，怎么改大家议论不一，看法很多。对此，你们有什么看法？

金玉其中：无论怎么改，首先是政府职能的转变，不然把几个部捏合到一起，还是老一套。大部制不仅是减少政府部门职位，更重要的是实现小政府大社会目标。现在，网上传的国务院大部制的组成，我看倒是比较切合实际。在中国，步子不宜迈得太大，那会对稳定不利。所以，我主张顶层设计，这样比较稳妥。“摸着石头过河”，先完成一步，在这个基础上，待时机成熟的时候再迈出第二步，照搬西方国家的做法，改革很可能会失败。改革是一个渐进的过程，是在大家认识的过程中逐渐深化，我不希望在改革中产生过多的社会矛盾影响大局的稳定。

把酒临风：我们以经济建设为中心，那么政府就应该围绕这个中心进行大部制改革，而改革的目的是为了促进市场经济健康发展。目前，中国是个什么模式的经济？我看是政府主导的市场经济，换句话说，就是国家资本主义。政府搞投资，政府来经营，吴敬琏老先生说，我们这儿，书记是董事长，市长是总经理。搞了这么多年市场经济，结果还是个权力经济。因此我说，不能一讲顶层设计好像一切问题都解决了，要看设计者所站的角度、立场，维护的利益，关键是不能让政府通过权力在市场上谋取利益的现象继续下去了。

金玉其中：三十多年来我们的改革都是政府来发起推动，我想这次大部制，也就是政府改革，同样也是这样。如果说，过去我们一直以经济体制改革为主导，经济体制改革在整个改革中占有很重要的地位的话，那么现在很多人有了一个共识，这就是当前政府自身改革已上升到了重要位置，政府自身的问题成为社会关注焦点。

夜雨观澜：要说达成共识很难呀，大部制改革呼唤那么多年啦，不还是小打小闹成了今天这个样子吗？当年朱镕基也曾想把铁路网拆分改革，不也没搞成吗？仅电力体制改革我们就搞了多少年，历经争论，方案几易其稿，最后形成“共识”，出台一个“电改5号文件”，厂网分开、国家电力“一拆为五”、成立专门监管机构电监会等，可今天人们看到的是，发电厂喊亏损，电网成了垄断，仅一个电价问题中央与地方利益上的纠葛就纷争不已。

金玉其中：不干这个事的人，可以坐而论道当批评家，觉得不够理想，但我看，中国电力改革比较成功，它使中国电力事业得到了快速发展，成为世界上是最好的电网。

专栏小编：大部制仅是政府改革的一个标志，更深层次的意义是中国改革开放进入了战略转折期，这个战略转折期需要国人重构改革的共识，重新达成对改革的一种认识，正如温总理所说，改革“倒退和停滞都没有出路”。我觉得，我们要正确理解大部制改革，大部制提出一种改革的思路，而且明确讲要通过深化行政管理体制改革，要构建服务型政府，而绝不是简单的部门裁减合并。

夜雨观澜：我认为，大部制实际上是政治体制改革，对此社会应该有共识。然而，我觉得，搞经济工作的对政治体制改革要求迫切，而搞党务、行政工作的就不那么迫切，因为经济上的事不时因政治体制而掣肘，但又很无奈。我们这个体制，政府像企业，书记是董事长，市长是总经理，大事由书记这个董事长拍板，市长这个总经理去执行，什么市场规律，什么经济规律，统统让路于权力。

把酒临风：我看这才是我们今天谈话的重点。这个权力是干什么用的？是为经济服务的，是要接受监督的。这次大部制改革是实现政府权力重组，就是通过大部制的行使和这样的切入点来重组政府权力。要按照决策、执行、监督这三者相互协调、互相制约重构政府的权力，把权力关进笼子里。

专栏小编：无论怎样说，走一步总比不走要强，所以铁路并入交通部先完成一个阶段性的任务，就是政企分开，然后再解决另外的难题。

金玉其中：如果想改革一次都到位，可能社会的负担就比较大。政企分开，虽然难点很多，但还不会影响全局。其实，铁路改革耽误了多年，傅志寰任铁道部部部长时曾向朱镕基提出铁路“网运分离”的设想，但因为朱镕基总理任期已到而没有进行，这样一耽搁就是十年。现在提出大部制，我看“网运分离”也许会再次提出，最起码它解决了政企分开这道难题。

夜雨观澜：“网运分离”的目的是让铁路充分竞争，走向市场化，让它自己独立，让它自己找饭吃。这方案如果真的实行了意义重大，它的意义在于触动了权力经济的禁脔，为破除垄断开了个好头。市场经济不仅是充分竞争的，而且还是公平的，但权力经济却阻碍竞争，破坏公平。我接触了一些民企，他们说，国有企业靠权获利，民营企业买权谋利，中小企业攀权求利。民企遇到最大的问题不是政策问题，也不是资金、技术和产品问题，而是权利经济下腐败因素导致的市场不公平问题。有个民企老板说，所有的项目都必须是钱与权交换。为了拿到一个项目，需要打通很多环节，需要靠权力完成企业计划。

把酒临风：权力经济我们都看到过，上世纪八九十年代的官倒，倒卖了一个所谓的政府批文就能挣大钱。一些看似不学无术的公子哥，因有高官的家庭背景，把一张纸从一个官员的手中传递到一个寻租者手中，然后拿到了巨额钱财。不公平的交易、不公平的市场延续到今天更是花样翻新，愈演愈烈，让我们满腔怒火，满腹惆怅啊。

夜雨观澜：大部制能改变这些现象吗？不能！只有通过政治体制改革才能改变这一切。像公路三乱问题，你就是撤消了运管所，照样还有别的什么所来罚款。所以，我们在呼唤大部制时，更是在急迫地呼唤政治体制改革。

专栏小编：对于政治体制改革我们议论得很多了，现在谈大部制又提出这个问题，对此你们有什么新看法？

金玉其中：大部制是政府的改革，它是政治体制改革中的一个子项，以前我们在做这个栏目时谈论过政治体制改革，但今天我只说大部制。我认为，大部制改革是一个过程，不会一蹴而就的。随着经济社会发展，政府的部门设置不时在变动，这一届新政府将进行大部制改革，会使部门设置更合理，更符合社会发展和为社会服务的要求，从而实现政府职能的转变，提高政府的运行效率，使得政府公共服务能够更及时有效。同时，简化政府的管理服务手段，比如说审批制度改革等。还有就是要厘清权力清单，防止权力腐败。

把酒临风：其实，在中国最困难的就是如何厘清政府权力的界限，明确政府部门之间的权限。真正界定清楚政府的基本职能和权力，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，大部制改革能厘清得了吗？显然不能。那么，厘清政府的权限只能要靠法律了，政府需要在民主法治非常完善的条件下运行，才不会出现权力经济。

夜雨观澜：中国政府改革能否成功，关键取决于权力结构改革的成功与否。搞大部制为了什么？为了政企分开。政企分开为了什么？为了限制权力、为了公平竞争，为了经济良好健康发展，等等。那么，我要问一句，权力能限制得住吗？说句题外的话，住建部推进40个城市个人住房信息系统建立已有数年，但至今仍未公布40座联网城市名单。之所以进展缓慢，除了数据录入工作繁杂之外，很大一部分原因是因为遇到了各地的无形阻力。为了保障工作的顺利推进，住建部部长姜伟新向各地长官发愿，只有市委书记、市长和住建部门负责人都同意，同时输入，才能把某一个人的住房信息调出来。副部长齐骥说，信息数据只做数据统计、分析和汇总，不提供查询服务。官员公布财产在一个法治国家是很正常的事，在我们这里怎么就这么难！因此，把发展物流，限制权力，实现社会公平的希望寄托于大部制很不现实，中国不进行政治体制改革，无论怎样改，都只是在旧体制的轨道上奔跑。

把酒临风：我赞同你的看法，实行宪政是中国改革的必由之路。中国改革的难题在于既得利益集团的阻挠，中央要推进改革，关键取决于能否克服既得利益掣肘，主动启动行宪机制，从体制内稳步推进宪政制度建设。只有政府和人民都认真对待宪政，中国改革才能进入良性循环。

专栏小编：今天我们从物流角度谈大部制，并由此谈到政府改革和政治体制改革，三位专家都谈了自己的看法，尽管观点有所不同，但目的都是为了物流业发展起来，为了中国市场经济体制真正地建立起来。我们期待十二届人大和新一届中央政府出现新气象，尤其是可能出现的以大部制的新管理体制替代旧管理体制的变革。

好，感谢三位专家参与今天“深度”栏目的谈话，感谢三位专家让读者分享了你们的观点和看法，我们下期再见。