欧债危机以来欧盟的改革及其对欧洲一体化的影响

■ 应霄燕 赵建芳／文

（第一作者系首都师范大学政法学院副教授；第二作者系西安财经学院思政部副教授）

欧债危机很大程度上是由美国转嫁危机而引发的。但究其内因，债务危机的产生与欧盟的货币统一而财政不统一、成员国财政纪律松散，欧盟层面的财政监管缺失和金融监管体系不健全等制度缺陷以及成员国经济发展不均衡密不可分。

为了治理危机，欧盟采取了一系列改革措施。这些措施由最初表层的、临时性的、向希腊等爆发债务危机国家提供短期资金援助式的应急救市措施，逐渐触及并深化到经济货币联盟的制度设置和成员国经济发展模式等深层问题。改革在两个层面同时展开。

欧盟层面的改革措施

鉴于债务危机很大程度上由经济与货币联盟的制度缺陷所引发，欧盟应对危机的改革措施逐渐指向对经济与货币联盟制度设置进行改革和完善。

第一，建立永久性金融稳定机制。希腊陷入主权债务危机之初，欧盟主要着眼于对希腊进行短期救助。随着危机蔓延，为防止更多国家陷入主权违约境地，针对某一单一国家的短期救助方案很难防范危机进一步恶化。2010年5月，欧盟和国际货币基金组织决定设立一项总额高达7500亿欧元的临时救助基金—欧洲金融稳定基金（EFSF），其任务是在必要情况下从市场上筹集资金向欧元区成员国提供借贷，从而保证欧元区的金融稳定，但危机并未得到有效的化解。

2012年10月8日，由欧元集团主席容克担任理事会主席的欧元区永久性救助机制—欧洲金融稳定机制（ESM）正式取代临时性欧洲金融稳定基金。欧洲金融稳定机制，是由欧元区国家依据国际法、通过缔结条约成立的政府间组织，在融资能力、灵活性和资金用途方面优于欧洲金融稳定基金,实施救助时不再需要成员国的一致同意，可直接向成员国政府贷款、干预债市、提供信用额度并“可以直接向成员银行注资，避免把对银行业的救助转嫁到政府头上而增加受援国政府债务负担”。欧洲金融稳定机制的建立将提高欧盟金融市场的稳定性，并弥补欧盟机制中缺乏必要防范和处理危机机制的不足。

第二，签订“财政契约”，强化对成员国的财政监督与约束。债务危机使欧洲货币联盟内存在的货币统一而财政不统一、财政纪律松散的缺陷突显出来。为了克服这一缺陷，2010年9月，欧盟提出“欧洲学期制”，2011年底通过政府间新财政协议，2012年3月签订了“财政契约”，旨在强化成员国的财政纪律并进一步改善债务结构。

2013年1月1日生效，由欧盟25国（不包括英国和捷克）国家元首和政府首脑正式签署的《经济货币联盟稳定、协调与治理条约》（以下简称“财政契约”），是一部由部分成员国参与的政府间条约。它重申《稳定与增长公约》规定的政府财政赤字占GDP比例不超过3%，国债占GDP比例不超过60%的财政“双警戒线”；同时新加入结构性赤字不得超过本国GDP0.5%的新规则；赋予欧洲法院有权对不按上述规定调整中期财政目标的国家进行处罚（最高不超过该国GDP0.1%）；并赋予欧盟委员会对成员国的多项财政以建议权和监督权。

“财政契约”强化了欧盟对成员国的财政监督与财政约束。签约国必须把3%、60%、0.5%这些指标转变为国内法，努力做到预算平衡，赤字或债务超标将面临处罚风险。为进一步强化对成员国的财政约束，“财政契约”还和欧洲金融稳定机制的救助捆绑起来，申请援助的国家必须严格执行“财政契约”所规定的相关条款才能获得欧洲金融稳定机制的援助资金。“财政契约”是对《稳定与增长公约》的完善和补充，是欧盟加强财政治理具有实质意义的重要举措。

第三，建立统一的金融监管体系，赋予欧洲央行银行业单一监管机制最高监管人角色。2008年的金融危机使欧盟认识到，金融监督和管制的分散化不利于欧盟单一货币市场的金融稳定性，对银行业监管制度开始进行改革。2010年11月，欧盟决定成立“一会三局”（即欧洲系统风险委员会和欧洲银行业监管局、欧洲保险与职业养老金监管局、欧洲证券与市场监管局组成的欧洲金融监管体系），对欧洲金融市场进行微观和宏观的审慎监管。2012年12月14日，欧盟首脑峰会又批准了欧盟财长达成的《银行业监管协议》，决定成立银行业单一监管机制（SSM）。

在新的监管机制下，“欧洲央行将成为欧元区17个成员国最高级别金融监管机构，统管各成员国分立监管的体系，负责发放金融机构牌照，并确保银行的资本、杠杆比率和流动性符合要求”；协议还明确将欧洲央行的银行业监管职能与货币政策职能严格区分，欧洲央行将设立一个专门监管委员会来行使监管职能；银行业单一监管机制要在单一市场框架内运行，向全体成员国开放并保持透明，非欧元区成员国银行可自主选择是否加入统一监管体系，欧洲央行将通过欧洲银行管理局与非欧元区成员国银行就资本标准的制定和监管等问题进行密切合作。

2013年3月1日，欧洲议会就统一银行业监管机构和成员国达成协议。根据计划，欧盟银行业监管体系将在2014年年中开始运行，届时，欧洲金融稳定机制可以直接向问题银行注资，对摆脱以往主要由政府注资的救助模式，解决银行业危机及阻断银行业危机和政府主权债务危机之间的恶性循环意义重大。

债务危机使欧洲货币联盟内存在的货币统一而财政不统一、财政纪律松散的缺陷突显出来。2013年3月18日，欧盟委员会主席巴罗佐、德国总理默克尔、法国总统奥朗德及爱立信公司董事长莱夫·约翰松（从右至左）共同出席在柏林德国总理府举行的联合记者会，并于当天出席欧洲工业家圆桌会议，共同商讨如何提升欧洲竞争力和促进地区经济增长。

欧盟成员国层面的改革措施

欧债危机的根除不仅需要弥补货币联盟的制度缺陷，还需要改革重债国的经济发展模式，从本源上化解困扰重债国的债务问题。欧盟出台了针对重债国的一揽子财政紧缩改革措施，与重债国的救助挂钩，敦促债务国进行财政紧缩、改革福利制度、调整经济结构等。

第一，对重债国进行财政整顿。欧盟要求南欧债务国必须实行紧缩财政政策、削减政府开支，并将债务限制写入宪法。以希腊为例，要求希腊进行裁员(希腊政府再次裁减1.5万名公务员，削减预算33亿欧元)、降薪(私营部门的最低工资标准降低22%)、减福利(削减养老金，减少医药卫生和防务开支)、延长退休年龄等办法来降低和减少希腊的公共债务。

2013年3月26日，塞浦路斯民众在首都尼科西亚抗议欧元集团批准的救助协议损害他们的切身利益，并反对正在进行的银行业改革。

第二，改革过高的福利制度。二战后，欧洲国家建立了“从摇篮到坟墓”的高福利制度。近10年来希腊的社会福利占政府总支出的41%左右，欧盟的社会福利开支占到世界的50%。过高的福利制度导致许多成员国竞争力下降、经济下滑、公共债务不断增长。欧盟各国不同程度地推出了福利改革措施，主要集中在提高退休年龄、严格援助和救济条件、降低和减少各种补贴、减少工资和养老金等。希腊的首轮紧缩计划，仅通过减少工资和养老金就成功削减GDP1.2%的公共赤字。改革过高的社会福利成为欧盟各成员国破解债务危机的关键。

第三，调整经济结构，实现可持续增长。针对成员国各自的经济结构缺陷，2010年欧盟出台了调整经济结构和提高经济竞争力的政策措施——“欧盟2020战略”。依据该战略，欧洲国家经济发展的重点将放在三个方面：发展以知识和创新为主的智能经济，有效推动经济增长和扩大就业；发展绿色经济和提高能源使用效率，增强各国和整个欧盟的经济竞争力，实现经济的可持续发展；加大技能培训投入，创造更多的就业机会，增强社会凝聚力。通过改革以期转变各国的经济增长方式，增强成员国和欧盟整体经济的竞争力，从根本上化解困扰欧盟国家的债务危机。

欧盟改革对欧洲一体化的影响

债务危机爆发以来，欧盟每一项改革措施的推进都是十分艰难的，因为改革涉及一体化利益和主权国家利益、经济发达国家利益和被救助重债国利益等众多复杂利益关系，改革本质上是利益各方之间的一场博弈。坚持一体化合作并进行改革成为当前欧盟和绝大多数成员国的实践和共识，这些改革措施，已从多个层面对欧洲一体化的深化和发展产生了影响。

第一，统一的财政监督与约束机制和危机防范机制的初步建立，推动欧盟向财政一体化方向发展。

改革过程中欧盟高层逐步认识到，“我们必须完成1990年未完成的任务，即建立货币联盟的同时，建立财政联盟。如果我们做不到，危机永远得不到解决”。改革与货币一体化不相协调的财政体制，推进财政一体化合作成为改革必须要触及的问题。

“财政契约”是欧盟迈向财政一体化取得的一项重要成果。根据条约，欧盟委员会取得了协调和管理缔约国经济政策上的一些权限，诸如对缔约国自动纠正机制的全面建议权、缔约国改革方案的认可和监管权、对缔约国违反赤字的认定权等；欧洲理事会获得了对成员国财政的事先审核权，规定“成员国财政预算须先交欧洲理事会审核，后提交本国议会审核的程序”；明确欧盟法院有权对违约国家进行处罚。这些权限使欧盟在财政事项上具有了一定的超国家权能，使欧盟初步建立了统一的财政监督与约束机制。

欧洲金融稳定机制，可以帮助欧元区国家在严格的条件下克服流动性短缺，起到危机防范作用并强化对成员国的财政监督与约束。虽然“财政契约”还不是实质性的财政联盟，欧盟内就发行欧元债券和征收金融交易税等主张在成员国内部还未达成一致,实现真正的财政联盟还有很长的路要走，但是，欧盟为治理危机而搭建的财政监督与约束机制和危机防范机制为欧洲的财政一体化奠定了重要基础。

第二，银行业单一监管机制的建立以及欧洲央行“最后贷款人”职能的实际发挥，使欧盟金融和货币一体化得到进一步深化与完善。

建立货币联盟就是为了在统一大市场的基础上给“单一市场的银行业和资本跨境自由流动提供便利”。但单一货币欧元建成时，银行业单一市场建设却相对滞后（标准不统一、监管仍以欧盟各成员国政府为主、国家保护主义严重等）。

新的《银行业监管协议》赋予欧洲央行最高监管权，使其可以利用成员国的监管机制对欧洲6000多家银行进行直接监管，强化了欧盟一体化层面的统一监管，完善了银行业单一市场的建设。银行业单一监管机制的建立，还要求逐步建设与之相适应的匹配机制，即银行清算机制以及存款担保制度，欧盟还将采取一系列深化银行业金融一体化的措施来解决银行业危机，因此，银行业单一监管机制的建立将推动银行业联盟建设并推进欧盟金融一体化的发展。

与此同时，为应对债务危机，欧洲央行正在逐步突破《稳定与增长公约》对其“物价稳定”核心功能的限定，正逐渐发挥“最后贷款人”的角色。债务危机爆发以来，欧洲央行先后推出了多轮降息、长期再融资操作等“量化宽松政策”，为商业银行提供大量的流动性，特别是2012年9月欧洲央行正式宣布实施“直接货币交易计划”，实际上承担起最后贷款人角色。当然，欧洲央行“最后贷款人”角色职能的真正实质性转变，还需要突破法律和制度层面的限制，对《里斯本条约》进行修改，使欧洲央行可以直接无限制购买欧元区国家的主权债务，实施直接救助。

第三，财政整顿与结构改革有助于提高重债国的竞争力，缩小成员国间的经济发展差距，为欧洲一体化健康发展奠定基础。

成员国的经济趋同是经济与货币联盟平稳运行的重要前提。货币联盟建设之初，《马约》就规定入盟成员国必须在赤字、公债、利率、通货膨胀率、汇率等方面达到和遵守严格的量化趋同标准。由于经济一体化的能动“外溢”效应，以及欧洲一体化本身包含的政治目标与功能，使得一体化的拓展步伐加快。20世纪80年代中期欧共体南扩开始，成员国之间的经济水平差异就逐渐增加，货币联盟建成后，欧元区成员国间经济发展不平衡进一步扩大，其对欧洲一体化的不良影响日渐显著。

债务危机说明欧盟在货币一体化上过于冒进，现在需要放慢脚步，通过深入的改革以实现成员国经济可持续与协调发展,进一步夯实欧洲一体化合作的基础。欧盟对重债国推出的财政整顿与经济结构改革措施，将有助于敦促南欧债务国改变以往低增长高福利的经济发展模式，提高经济竞争力，缩小与欧元区核心国家之间的经济发展差距，增强一体化合作的凝聚力，为欧洲一体化的健康发展奠定较为坚实的基础。

结 语

欧债危机凸显了货币联盟的制度缺陷和欧元区成员国经济发展的不平衡问题，迫使欧盟对货币联盟的制度设置和成员国经济发展进行较为深刻的改革。改革促进了欧元区金融和货币一体化进一步完善与深化，为财政一体化与欧洲一体化的健康发展奠定了基础。欧盟委员会主席巴罗佐于2012年11月28日公布了一份详细的改革计划，欧盟将分三个阶段完成改革，最终目标是建立“欧元区预算”和发行“欧元区共同债券”。在存在主权利益以及成员国差异性的前提下，欧洲一体化的每一步前行都是极其不易的。但是，通过改革，欧洲的一体化正沿着关税同盟、统一大市场、经济货币联盟、银行业联盟、财政联盟乃至政治联盟的轨迹前进。

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