日本对非援助：目的与影响

■ 贺文萍／文

(作者系察哈尔学会高级研究员，中国社会科学院西亚非所非洲室主任，研究员）

2013年6月1—3日，日本在横滨市召开了第五届“非洲发展东京国际会议”（TICAD V）。日本首相安倍晋三在1日的开幕式上即向非洲送上了大礼包，承诺在未来五年内日本要采取官民合作的方式向非洲提供总额达3.2万亿日元（约合320亿美元）的一揽子发展援助。日本大手笔向非洲“撒钱”被许多包括日本媒体在内的国际媒体纷纷解读为“拉拢非洲”以“追赶中国”或“牵制、抗衡中国”。那么，日本大幅提高对非援助的目的究竟何在，其影响和效果又如何呢？

“撒钱”非洲意在非洲的资源和市场

资源丰富、国家数目众多、并且在国际舞台上日益发挥重要作用的非洲一直是日本实现所谓“资源安全”和“政治大国”梦的重要外交目标。对此，就连日本外交高官自己也并不讳言。2005年11月，日本外务省非洲事务官员大森茂就曾明确撰文“解析”日本的对非政策，称非洲在日本外交上的意义主要有三点：一是帮助处理非洲问题是日本作为国际社会一员义不容辞的责任，处理好非洲问题可以提高日本在国际社会上的地位，强化日本的国际发言权；二是非洲地大物博，其境内蕴藏的资源相当丰富，非洲还拥有占世界人口总量14%的极具潜力的消费大市场，日本可以从与非洲的交往中获得丰厚的经济利益；三是非洲共有53个国家，占联合国成员的28%，其在联合国的影响力非常巨大，联合国的每一个国家要想使自己的提案获得通过，都必须和非洲强化关系。

诚如大森茂所言，自然资源极度匮乏的外向型工业大国日本对资源储备十分丰富的非洲具有天然的“需求”和“觊觎”。众所周知，独特的地理和地质环境使非洲大陆成为世界上各种自然资源非常丰富的地区，拥有“世界资源宝库”的美誉。在构成自然资源的粮食、水、能源、矿产四大要素中，非洲几乎样样名列世界前茅。如在能源方面，据统计，截至2012年底，非洲石油剩余探明储量176亿吨，占世界石油剩余探明储量7.8%。非洲天然气剩余探明储量14.6万亿立方米，占世界天然气剩余探明储量7.0%。特别是自20世纪90年代以来，非洲无论是已探明的石油储量，还是石油年产量和出口量均呈快速增长趋势，在全球能源供应格局中的地位得到大幅提升。而资源贫瘠的日本则有86.8%的煤炭、99.7%的石油、94.4%的天然气、99.7%的铁矿石、96.8%的铜、80.8%的铅、61.7%的锌、98.5%的锡、100%的铝和100%的镍需要依赖进口。

在1973年石油危机爆发之前，日本的石油进口主要来自中东（88.2%）和东南亚（7.3%）。但石油危机的爆发和中东局势的不稳定促使日本把目光投向中东以外的非洲以及拉美地区，并把确保资源为中心的经济安全保障确定为日本对外援助政策的一大重要目标。石油危机爆发后的次年即1974年，日本外相木村俊夫首次出访了加纳、尼日利亚、扎伊尔、坦桑尼亚等撒哈拉以南非洲四国。第二次石油危机后的1979 年，日本外相再次访问了尼日利亚、科特迪瓦、塞内加尔、坦桑尼亚和肯尼亚等非洲五国，以寻求更多石油供应。另据日本外务省的数据显示，对非援助在日本对外援助(ODA)中所占比重也从1970 年的2.2%上升至1980 年的10.7% 和1990 年的13.3%，非洲也由此成为除亚洲之外接受日本援助最多的地区。2011年4月日本因大地震引发福岛核电站事故后，因核电站的被迫关闭，这场突如其来的能源危机使其更重视非洲的石油和天然气资源。据悉，日本安倍政府已于2013年5月宣布了一项新动议，拟在今后五年向日本企业提供2000亿日元的财政援助，以投资于非洲的稀土矿、石油和天然气开发。日本企业近年来也加紧了其在非洲资源开发的步伐。如三井物产2013年将与美国油气企业合作在莫桑比克海域投资开发大型天然气田。该气田的总投资为150亿美元，至2018年将建成年产1000万吨液化天然气的基地，其中500万吨出口日本。

自然资源极度匮乏的外向型工业大国日本对资源储备十分丰富的非洲具有天然的“需求”和“觊觎”。日本“撒钱”非洲意在非洲的资源和市场。图为肯尼亚北部部图尔卡纳“恩戈米亚1号”地区的塔洛石油公司的石油钻塔。

另外，非洲54个国家和10多亿人口（预计2050年非洲人口将超过20亿）的“潜力股”大市场也使日本不甘心在非洲发展的快车道上旁落。自20世纪90年代中期以来，非洲国家的经济即开始出现企稳向好的发展趋势，年均经济增长接近6%。在过去十年里，世界上发展最快的十个国家中，有六个是非洲国家。非洲人均国内生产总值也已从2000年的492亿美元增加到2010年的1189亿美元上下。而且相关分析表明，未来非洲经济仍有望迎来长达20年的增长期。与走在上行通道的非洲经济相比，日本经济则仍未走出长达十多年的停滞状态。近年来，日本因岛屿争端与亚洲周边邻国日益紧张的政治和外交关系也客观上推动日本政府寻求拓展亚洲以外的潜在市场，而非洲市场正是其主要目的地之一。

“拉选票”：实现日本“入常”的政治大国梦

早自20世纪70年代起，随着日本经济大国地位的确立，日本政府不再满足“经济巨人”、“政治侏儒”的现状，实现“政治大国”和实施“大国外交”的欲望开始膨胀。从20世纪80年代后期开始，日本即明确把对外援助作为改善国际形象、提高国际地位、实现外交战略目标的直接形式。1986年，日本当选为联合国非常任理事国，但得票率并不高，日本政府由此开始意识到国家数目众多的非洲所具有的潜在政治价值。

在由经济大国走向政治大国的进程中，推动联合国安理会改革并借改革之机成为联合国安理会常任理事国是日本的政治抱负和“政治大国梦”。有着54个国家（占联合国193个成员国总数近四分之一）的非洲大陆无疑是日本要实现这一抱负所需要倚重的“大票仓”，对于日本“入常”目标的实现可谓举足轻重。实际上，日本从20世纪90年代以来积极推动联合国安理会改革进程（1993年，日本首次明确表达了希望成为安理会常任理事国的愿望），但相继在1995年和2005年两次冲击“常任梦”都以失败告终均多少与未得到非洲国家的有力支持有一定关联。痛定思痛，为实现“政治大国”的战略目标，日本近十多年来明显加大了对非洲事务的介入力度，并主要通过频频主办大型涉非国际会议来出台对非政策和拉拢非洲。

2013年6月1日，在日本横滨国际会议中心，日本首相安倍晋三发表讲话，宣布将向非洲提供320亿美元资金。

1993年10月，在经过近两年的策划和准备后，日本与联合国和“非洲全球联盟”（GCA）合作，在东京主办了有48个非洲国家、22个主要援助国及有关国际机构代表参加的首届“东京非洲发展国际会议”（TICAD I），通过了《有关非洲发展的东京宣言》，强调与非洲建立伙伴关系，并从此以后把五年一届的该会议机制打造成后冷战时期日本实施对非战略的一个主要平台。2001年1月，日本首相森喜朗对南非、尼日利亚和肯尼亚三个非洲国家进行了访问。这是日本首相对撒哈拉以南非洲的首次访问。访问中，森喜朗首相把日本对非政策提高到“直接关乎日本外交政策成败”的“战略高度”，并把他此次的出访非洲视为“日本全球战略的一个恰当的新开端”。2003年9月，第三届“东京非洲发展国际会议”在日本东京召开，日本承诺向非洲提供十亿美元的无偿援助。2006年4—5月间，时任日本首相小泉访问了埃塞俄比亚和加纳，并在访问非盟总部时发表了演讲。日本希望通过小泉首相对非洲国家以及非盟的访问，与非洲国家在联合国改革问题上进一步沟通立场，通过支持非洲国家“入常”换取非洲国家对日本“入常”的支持。

2008年是日本对非援助大幅迈进的一年，该年还因此被确定为日本的“非洲年”。新年伊始，日本外相高村在出访非洲时就宣布向非洲提供总额2.6亿美元的援助，为非洲培养联合国维和人员，帮助非洲解决地区争端和推行有关防干旱项目。此外，日本当年还实施了两项重大的对非洲外交举措：一是5月召开了第四届东京非洲发展国际会议暨日非峰会；二是在7月承办了八国集团峰会并在会上重点讨论包括非洲在内的世界环境与发展问题。日本希望以此来加强日非关系，扩大日本在非洲乃至在世界上的影响力。第四届“非洲发展东京国际会议”共吸引了40个非洲国家首脑与会，规模为历届之最，日本也大大加强了对非“撒钱”“支票外交”的力度。会议期间，时任日本首相福田康夫强调，“非洲借鉴战后日本及亚洲各国成功经验的时刻已经到来”，未来五年日本要在对非经贸关系方面实现三个“倍增”目标：一是政府开发援助倍增；二是无偿援助和技术合作倍增；三是日本企业对非投资倍增。福田表示，日本要在未来十年帮助非洲在现今1400万吨的粮食产量基础上翻一番，并承诺在五年内将对非洲的发展援助总额提高到130亿美元，帮助非洲摆脱干旱等全球变暖带来的不利影响等。

2013年6月，在第五次“非洲发展东京国际会议”上，日本承诺的未来五年对非发展援助总额更是飙升到320亿美元。日本政府除力推在基础设施、农业、能源、医疗保健等所谓“安倍经济学”成长战略重点支持的领域加大投入力度外，还表示要加强在非洲安全方面的投入，希望日本自卫队在索马里打击海盗以及南苏丹的联合国维和等领域发挥作用。会议期间，日本首相安倍毫不掩饰其以“撒钱”换“选票”的功利外交目的，与大约40个非洲国家的首脑举行双边会谈，创造了15分钟一次会议的马拉松式首脑会晤记录。日本《产经新闻》也以“大实话”明确表述，此次会议要得到非洲支持的内容主要有两项，“一是东京正在争取的2020年夏季奥运会的主办权，另一个就是所谓的联合国安理会改革”。“2015年即将迎来联合国成立70周年。日本等四国集团（指日本、巴西、德国和印度）准备再次掀起联合国改革高潮”。

“抗衡中国”：有心却无力实现的“战略目标”

虽然日本早在1993年就召开了首届“非洲发展东京国际会议”，与始建于2000年的“中非合作论坛”相比，日本似乎在搭建与非洲机制性对话平台的道路上抢了个先机。然而，由于中非合作的基础雄厚，力度巨大，后发的“中非合作论坛”在推动中非合作方面远远超越了“非洲发展东京国际会议”对日非关系的推动。如今，中非贸易额已从2000年的100亿美元上升到2012年的超过2000亿美元；中国对非投资存量截至2012年底已超过150亿美元，是2003年的20多倍。如果加上通过第三国转投部分，中国对非各类投资总额已超过400亿美元；非洲还成为中国第二大海外劳务工程承包市场。在非洲的中国人已超过百万，在非洲开展经贸活动的中国公司已达2000多家，在50个非洲国家开设有中国大使馆。反观日本，2011年年底，日本与非洲的贸易额还不到300亿美元，日本对外投资也仅有1%进入非洲。生活在非洲的日本侨民大约8000人，在非洲的日本公司约600家，日本在非洲设立的使馆数目为32个。中国高层领导人频繁出访非洲，中国新任国家主席习近平2013年3月底上任不久就首访非洲，其前任胡锦涛主席任内则是六次出访非洲。而日本首相最近的一次出访非洲则需上溯至2006年的小泉纯一郎执政时期，高层出访的空白期已长达七年。难怪乎，东京早稻田大学的片冈贞治教授用十分形象的语言描述说，“在非洲，中国正在升格为重量级国家。而日本则是向中等量级升格”。

为抗衡中国在非洲的影响，日本媒体呼吁要“以殊死的态度挽回（在非洲）对中国的滞后”。日本舆论也早在2008年第四届“非洲发展东京国际会议”时就公开表示，举办非洲开发会议和加大对非援助力度就是为了抗衡中国在非洲的影响。近两年来，随着中日围绕钓鱼岛主权归属的争端升级，日本甚至利用最新召开的第五届“非洲发展东京国际会议”，试图在钓鱼岛问题上争取包括非洲在内的国际舆论的支持，突破其日益受困的亚洲外交。据日本共同社报道，首相安倍考虑通过与参加会议的非洲各国首脑的个别会谈，来说明日本在钓鱼岛问题上的立场，并为日本争取成为安理会常任理事国寻求非洲各国的支持和协助。国力不济、经济仍陷入滞胀的日本自知在经贸合作等“硬实力”上无法超越或是追赶中国，便在所谓的培训非洲人才、解决非洲就业和帮助非洲解决粮食危机等“软实力”方面大做文章。第五届“非洲发展东京国际会议”期间，日本经济产业相茂木敏充宣布，未来五年内日本企业在非洲当地雇佣的员工数要从现在的约20万人增加一倍。首相安倍也提出了日本援助非洲的具体目标，声称到2018年，在撒哈拉沙漠以南的贫困地区，日本要帮助把稻米的产量增至2800万吨，同时落实培养千名农业技术员的计划。

日本还自诩其在历史上从未对非洲进行过殖民统治，“手脚是干净的”，但是二战后一直追随美国外交的日本对非政策并未给日本构建良好的政治基础。冷战时期，出于对抗苏联的需要，日本追随美国采取支持实行种族隔离政策的南非和罗得西亚白人少数政权的政策。冷战结束后，日本又与美国等西方国家一道，在非洲国家推行所谓的“以援助促民主”的援助政治化模式，即根据非洲国家的民主和人权状况，在提供援助时采取奖励或惩罚措施。从20世纪90年代初起，日本曾经以民主化、人权等状况的恶化为由，对几内亚、尼日利亚、赞比亚等国采取过“援助悬置”措施。另外，日本对非援助中强烈的实用和功利主义色彩也很大程度上冲淡了其对非“支票外交”的效果，并引起非洲国家的警觉。最后，虽然日本政府出于其政治大国外交战略的需要，不断提升非洲在日本外交中的重要性，但日本社会和民间对日非关系的认知并没有同步跟进，仍视非洲为“遥远的大陆”和“问题与危机多多的大陆”。日本媒体承认，与中国以及欧美国家相比，日本在非洲的存在感很低。日本政府高官也坦承，“与中国的资金量和援助额相比起来，日本哑口无言”。日本对非援助的承诺是否能够按期兑现，日本的非洲政策究竟能够走多远，非洲国家对此都持谨慎和观察的态度，也没有任何国家希望看到所谓的“中日东亚地区主导权争夺”转移到“中日的非洲影响力争夺”。

[1] 随着2011年7月南苏丹脱离苏丹成为独立国家，非洲的国家数目目前已增加为54个。

[2] 大森茂.日本缘何要支持非洲——解析日本的非洲外交[J].日本外交论坛,2005,11.新华社参考资料[J].2005-11-09.

[3] 日非峰会：福田发动金元攻势[N].共同社东京,2008-05-28.

[4] 安倍首相意在争取非洲票田[N].日本产经新闻,2013-06-02.

[5] 非洲：亚洲浪潮进一步加大[N].法国世界报,2013-05-30.

[6] 日本接连推出援非政策对抗中国[N].日本读卖新闻,2008-05-30.

[7] 日本搞‘拉拢外交’牵制中国[N].环球时报,2013-05-31.