调查研究为立法铺轨探路

文/宋果南

调查研究为立法铺轨探路

文/宋果南

面对诸多立法需求，如何平衡取舍，准确“瞄准”社会急需、市民关注、必要可行的立法项目，在有限时间内高效率、高质量地完成立法任务？这是摆在人大立法者面前的一道难题。市十三届人大常委会任职五年来，充分发挥立法研究所的平台优势，在市人大专门委员会、常委会法工委、市政府委办局、市政府法制办、专家学者等方面共同参与下，探索形成了“4+1”课题运作模式，集中各方智慧，借力用力发力，用客观、准确、扎实的前期调研为立法“打好前站”，共完成立法前期调研报告72项，其中18项研究成果直接转化为常委会正式立法项目，占到常委会五年立法项目总数的近三分之一。

直击前沿，为“四个中心”建设立法分析论证

市十三届人大常委会高度重视“四个中心”建设的立法议题。特别是2009年8月1日《上海市推进国际金融中心建设条例》颁布实施后，上海国际金融中心建设作为国家战略进入了一个新的发展阶段。常委会通过课题调研，“直击”金融立法最前沿，不仅在宏观方面开展了《上海市推进国际金融中心建设条例实施情况评估》、《上海市金融消费者保护条例（草案建议稿）研究》等课题研究，而且在微观方面进行了《小额贷款公司规范发展的法制保障研究》、《预付费式消费卡管理立法研究》等一系列调研。

为推进国际贸易中心建设立法，立法研究所与市人大财经委、常委会法工委、市商务委、市政府法制办共同合作，连续开展为期三年的课题研究。2010年，对国际贸易中心建设立法的必要性与可行性进行初步调研，形成了《上海市推进国际贸易中心建设立法研究》课题报告。报告在阐述国际贸易中心建设立法的必要性与可行性的同时，深入分析了上海国际贸易中心建设过程中的重点和难点问题，为贸易中心立法奠定了基础。同年底，课题组又从营造上海国际贸易中心建设良好法制环境的高度出发，解放思想，开拓创新，构建出一套与上一份报告相衔接的配套政策法规体系，形成《上海市推进国际贸易中心建设配套政策法规框架研究》课题报告。2011年，在前两个报告研究的基础上，根据本市“十二五”规划对国际贸易中心建设的要求和前两次研究过程中各方面提出的建议、意见，课题组从完善《上海市推进国际贸易中心建设条例（草案建议稿）》具体内容出发，通过与商务部及市政府有关部门沟通，对《条例（草案建议稿）》做了全面的研究与修改，并逐条研究了其法律和现实依据、基本含义及实施要求等，形成《上海市推进国际贸易中心建设立法草案完善研究》课题报告。三项课题互为补充，相辅相成，为相关立法的审议通过凝聚了共识，扫清了障碍。

攻坚克难，为民生立法建言献策

保障和改善民生始终是党和国家的工作重点，市人大常委会也对民生立法倍加关切。2011年出台的《上海市养犬管理条例》，正是在充分调研的基础上被列为立法正式项目的。养犬立法问题是市人大常委会多年来一直想啃的“硬骨头”，想推却难以推动，立法的时机和条件也不成熟。市十三届人大常委会下决心要以智慧、魄力和韧劲攻克这一难关，发挥立法调研“马前卒”的作用，不仅组织召开政府相关职能部门、人大代表、专家学者、协会组织等层面座谈会，听取各方意见，而且还把座谈会开进社区，开进居民家中，实地走访市民群众，取得了第一手调研资料。与此同时还发放4000份调查问卷，有效回收3600份，以较有说服力的数据为支撑，为常委会立法提供了有益参考。此外，为检验实施效果，在养犬条例颁布实施不到两年的时间里，市人大内司委和立法研究所还共同开展立法后评估。课题评审结项时，得到了人大、政府、院校等领导和专家的高度评价。

开拓创新，为完善立法工作制度出点子

除了具体的立法项目，市十三届人大常委会还十分重视立法工作层面的制度建设，对健全工作流程、完善工作机制提出了明确要求。完善立法制度，不能仅靠“拍脑袋”，关键要倾听各方意见，汲取民间智慧，平衡协调多元利益诉求，才能有针对性地解决立法中的“关键性条款”。常委会通过立法研究所的平台整合资源，开展了《市十三届人大常委会科学立法民主立法的探索与实践》、《完善地方立法听证制度》、《发挥人大代表在立法中的参与作用》、《完善地方立法后评估制度》、《地方性法规单独表决制度》、《地方人大常委会规范性文件备案审查的理论与实践》等一系列课题的研究，以一篇篇翔实、接地气的研究报告为常委会组成人员审议法规提供了智力支持，进一步推进了科学立法、民主立法。