云南省 “十二五”期间重点建设项目环境影响评价相关问题及对策研究

和丽萍，张 萍，王瑞波，陈 玥，范 建

（1.云南省环境科学研究院，云南昆明650034；2.云南省发展和改革委员会，云南昆明650041）

云南省 “十二五”期间重点建设项目环境影响评价相关问题及对策研究

和丽萍1，张 萍1，王瑞波1，陈 玥2，范 建2

（1.云南省环境科学研究院，云南昆明650034；2.云南省发展和改革委员会，云南昆明650041）

在分析 “十二五”期间云南省重点建设项目工程特点及环境影响特征的基础上，从建设单位、环评文件编制单位、环评文件审批部门、工程可研编制单位等层面，系统分析了在推进建设项目环评文件编制与审批方面存在的问题，并从认识提高、政策制定、环评文件质量提高、环评管理制度健全、环评审批长效机制建立等方面提出了相应的对策。

重点建设项目；环境影响评价；行政审批；问题；对策；云南省

重点建设项目是指国家和省大中型基本建设项目及限额以上技术改造项目中经省政府确定的对国民经济建设和社会发展有重大影响的骨干项目。云南省的重点建设项目制度自从1996年开始实施以来，项目的数量、投资额度不断加大，项目类型不断增加，使得云南省经济社会发展的外部环境逐步得到改善，并有力支撑全省经济社会的快速发展。

环评审批是建设项目行政审批的重要阶段，环评报告编制是环评审批的必要前置过程，环评报告是环评审批的必要的技术支撑文件。项目环评工作能否有序地推进，直接影响到建设项目的行政审批及开工建设。然而，回顾 “十一五”期间重点建设项目的行政审批状况，因项目建设单位对环评工作的重要性及必要性认识程度较低、委托环评文件编制的时间滞后、环评文件编制周期较长、环评文件质量参差不齐等原因，在一定程度上影响了建设项目行政审批。

本文研究的目的是识别建设项目环评编制与审批阶段存在的主要问题及成因，找寻解决这些问题的有效途径，从而积极推进 “十二五”期间重点建设项目前期工作的步伐。

1 “十二五”期间云南省重点建设项目环境影响特征分析

对云南省 “十二五”期间重点建设项目集群库中列出的11类、1563个项目进行了归类、分析，从中选出 “十二五”期间拟实施的数量多、投资大、项目建设可能引起环境污染及生态破坏问题的、可能与国家关于环境影响评价相关规定及产业政策有冲突的5大类、16小类项目，逐一地对这些项目的行业特点、环境影响特征进行分析，详见表1。

对以上项目类型的环境影响特征进行归纳分析后，总结 “十二五”期间重点建设项目可能面临的环境影响问题，归纳出可能影响环评文件编制与审批的主要因素，具体包括以下几方面：

（1）线状、生态类项目包括综合交通类中的公路、铁路项目，水利类的引水工程项目、城市建设类中的城市交通、市政设施，能源类中的电网项目。可能影响环评文件编制与审批的主要因素有：项目选址可能涉及环境敏感区 （包括自然保护区、风景名胜区、饮用水水源区、重要生态功能区及生态敏感区，等等）、沿线珍稀动植物的保护、常住人群的移民安置，等等。

（2）点状、生态类项目包括水利类的水库项目、能源类的水电项目。可能影响环评文件编制与审批的主要因素有：项目选址可能涉及环境敏感区，流域水电开发规划的相符性、淹没区常住人群的移民安置、特殊／珍稀动植物保护、上下游用水及生态流量问题，等等。

（3）面状、生态类项目包括综合交通类的机场项目、能源类的煤炭开采项目、工业类的有色金属采选业项目。可能影响环评文件编制与审批的主要因素有：项目选址可能涉及环境敏感区，机场大面积土地硬化后对地下水补给的影响，坑 （井）采项目应关注坍塌对地下水环境的影响问题；涉及占用基本农田的，必须实行 “占一补一”。

表1 云南省 “十二五”期间重点建设项目环境影响特征分析

续表

（4）点状、污染类项目包括能源类的火电项目，工业类的化学原料及化学制品制造业、有色金属冶炼及压延加工业、黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、农副食品加工业等项目。可能影响环评文件编制与审批的主要因素有：项目与国家产业政策及相关文件、行业准入条件的相符性，项目选址及渣场选址的环境可行性，主要污染物排放总量指标的落实，卫生／大气环境防护距离及防护距离内的常住人群搬迁，环境风险评价及应急预案，等等。

2 影响建设项目环评文件审批的主要问题分析

在对我国环境建设项目环境管理体系和环评文件编制要求及审批程序进行系统地梳理与学习，对“十一五”期间影响建设项目环评文件审批的主要问题及原因进行回顾与总结，对 “十二五”期间拟开展的建设项目的工程特点及环境影响特征进行归纳、分析的基础上，本研究认为可能影响 “十二五”期间环境文件编制及审批的主要问题可归纳为以下几个方面。

2.1 相关部门的环保意识与对环评的认识程度不高

网站是环评相关法律法规与政策宣传的主要途径及方式，其余宣传途径很少，有些建设单位不知道与建设项目环评相关的法律法规，往往对环评文件的法律地位及作用认识不足甚至错误。有些地方政府仍将发展地方经济作为头等大事，为了片面追求经济发展，不重视建设项目的环境影响问题。绝大多数建设单位对环评文件编制与审批程序缺乏了解，委托环评文件编制的时限普遍滞后，部分建设单位重视环评文件审批工作而不重视环评措施的落实。建设单位在项目前期工作中未发挥其作为环评责任主体的作用，未做好相关咨询单位之间的沟通联络工作。

2.2 环评文件编制与审批面临诸多政策性制约因素

能源类中的煤炭、水电、火电项目，工业类中的化学原料及化学制品制造业、有色金属冶炼及压延加工业、黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、农副食品加工业、造纸与纸制品业、有色金属采选业、石油加工、炼焦业等项目建设必须符合《产业结构调整指导目录（2011年本》等相关政策。与项目相关的规划及规划环评的执行不到位，“十二五”专项规划环评的进展状况将影响到项目环评审批，部分建设项目环评与相关规划及规划环评的相符性存在问题。国家要求污染物既减存量又减增量的大背景下，污染物总量指标仍将成为环评难以审批或不能满足审批要求的因素。“十二五”重点建设项目中的工业类项目环评，可能会因项目与相关行业准入条件的相符性，制约环评文件的审批。

2.3 项目选址 （线）涉及敏感区及敏感目标带来的问题

现行的 《建设项目环境影响评价分类管理名录》比以往更加强调建设项目所处环境的敏感性，建设项目是否涉及环境敏感区，直接关系其环境影响评价的类型，关系到建设单位在人力物力上的投入，关系到项目环评文件编制的难度及工作周期要求，关系到项目环评是否能获得行政审批。项目选址涉及敏感区的项目较多，对环评文件编制与审批要求较高。“十二五”期间铁路、公路、电网、引水工程及水电等项目，工程选址、选线需要考虑投资成本而环境敏感区的分布不因人的意志为转移而存在，可能会涉及以上环境敏感区，将成为 “十二五”期间重点建设项目环评文件编制、评估与审批的难点之一。公路、铁路、机场等综合交通、城市建设、社会事业、能源、工业等项目环评阶段，均可能涉及人群搬迁问题，搬迁方案制定与落实耗费大量时间与精力，因此可能会影响环境文件编制的进度。

2.4 部分建设项目环评文件编制质量存在较大问题

项目可研深度不够，对项目选址的环境可行性论证不充分，对与国家及云南省相关产业政策的相符性缺乏考虑，有些可研编制文本中对环评关注的问题没有交待清楚，仅从工程角度考虑项目的可行性，没有考虑项目选址及建设内容、规模是否符合国家相关政策，没有考虑项目的环境可行性，因此有些可研报告不能很好地支撑环评过程中开展工程分析以及相关环境影响分析，环评报告编制者需要补充、落实的内容较多，由此造成环评编制耗时较长。

部分环评机构编制的环评文件深度和质量都不能满足相关规范要求，从而影响环评文件技术评估、审批，极大地制约了重点建设项目前期工作的进度。环评文件编制中存在的问题主要有：对法规、政策、规划等的要求把握不准确；对项目环境影响特征分析与评价重点及等级确定不准确；工程分析不透彻；环境现状调查不翔实，监测不规范；环境影响预测主观随意性较大；环保措施与环保要求针对性、可操作性不强；环评文件内容追求泛而全，没有突出重点；评价结论模糊。部分环评文件编制进度滞后、环评文件质量不高的原因主要是由于环评市场不当竞争、责任心不强、专业素质不高、管理制度不健全、环评对项目选址没有起到应有作用等方面的因素造成。

2.5 环评管理制度不尽完善影响环评文件编制与审批工作

不同职能部门承担的环保法律责任不对称，环评相关法律法规中项目立项部门及建设单位的法律责任有限，相关部门对环保相关法律法规执行程度不一致，而环评单位及审批部门需要承担环境违法的法律责任。一些技术导则中的现状监测周期较长，影响环评文件编制的进度，国家层面上不断地对环评技术导则与规范进行推陈出新，环评工程师在开展项目环评工作过程中需要不断地了解、学习最新出台的技术导则与规范，并应用到项目环评文件编制中，因此耗费大量的时间，影响环评工作进度。

实行备案制的建设项目，往往在项目开工前才委托编制环评文件，待环评文件编制阶段，项目可行性研究报告及初步设计、施工图设计及施工招投标工作均已完成，项目的厂 （场）址、生产工艺与规模等均已确定，如在环评文件编制、评估与审批阶段发现项目的厂 （场）址、生产工艺与规模不合理，与国家现行的相关法律法规与政策不相符，调整的难度较大，需要消耗的时间周期均较长，成为目前审批重点建设项目环评文件编制与审批进展缓慢的主要原因之一。

2.6 促进重点建设项目环评的长效机制尚未形成

由于建设单位对环评法律法规及工作流程不了解，向环保部门进行咨询沟通及委托环评单位开展环评工作严重滞后，环保部门及环评单位一般是在项目可研报告已编制完成，正在准备申请立项审批的阶段才了解与介入绝大部分建设项目。建设项目环评相关的部门之间缺乏有效的协调沟通，落实项目选址选线、建设内容及规模、生产工艺与装备等相关部门及相关法规政策的相符性问题，需要花费大量的时间，由此而延误环评工作周期。信息交流与资料获取渠道不顺畅，部门制定政策、规划及条例之间没有很好地相互衔接，环评单位收集到相关资料存在一定难度。推进环评文件编制及审批进度的机制不健全，建设项目业主与环评单位之间主要通过双方签订的合同来约束，还没形成更有效的约束机制，普遍存在有些环评单位没有严格按时提交环评文件的现象。建设项目后评价机制还没有很好地贯彻落实，尚未对环评文件审批后再调整方案的建设项目开展环境影响跟踪与评价。

3 推进云南省重点建设项目环评文件审批的对策与建议

3.1 加大宣传教育，提高对项目环评的作用认识及责任意识

进一步加强宣传与学习环评法律法规及相关政策，熟悉各个阶段的工作流程及要求，并确保能够灵活应用到日常工作中。建议由环保部门组织编制建设项目环境影响评价工作指南及工作手册，并通过多种途径公开发布，实现信息共享，以便指导管理部门、建设单位与环评单位日常工作的顺利开展。提高建设单位的责任意识，发挥其作为项目环评责任主体的作用，千万不可 “一委”了之，委后不问，委而不管。根据环评工作流程及相关规定，建设单位在项目环评及审批过程中应开展的具体工作及关注点可总结为如下几方面：了解建设项目立项的相关要求；落实项目与相关规划的相符性；考虑场 （厂）址的环境可行性以及建设内容与规模、生产工艺及装置等与国家与地方相关政策与规划相符性；项目环评文件类型的确定，弄清该建设项目环评文件审批的权限以及环评文件编制机构的资质要求；环评文件编制的委托，协助环评单位开展相关工作。强化环评单位的责任意识、树立大局观念，既要为建设单位服好务，又要为公共利益把好关，还要为自身行为负好责。

3.2 提前解决与项目环评相关的政策性制约因素

按照国家产业政策和环境准入条件对建设项目进行筛选优化，对符合国家及云南省相关政策及文件规定的项目，重点建设项目投资主管部门才能同意前期工作，同意该项目启动前期工作。规划先导，落实建设项目与规划的相符性，启动 “十二五”专项规划环评的编制与审查工作，各级政府应发挥在推动规划环评中的重要作用。环评审批部门要严格执行主要污染物总量控制制度，优先保障重点建设项目主要污染物排放指标，尝试采取主要污染物排污权交易措施。

3.3 科学做好建设项目选址 （线），努力避开环境敏感区

项目选址 （线）必须避开国家禁止建设项目的环境敏感区，尤其是铁路、公路类项目因线路较长，很可能会涉及环境敏感区问题，项目立项审批部门及建设单位应重点关注。建设项目选址 （线）在保护区实验区内建设的未征得相应保护区主管部门同意的项目以及国家重大工程选址选线确实无法避开而必须穿越、跨越或占用风景名胜区的项目，建设单位应在项目立项准备及项目可研报告编制阶段，提前与上述环境敏感区的管理部门进行沟通、协调，必要时争取项目立项审批部门及行业主管部门的协助。涉及人群搬迁的重点建设项目，建设单位应积极做好向当地政府的汇报工作，争取获得当地尽可能大的支持，提前编制搬迁方案，以免影响项目环评文件技术评估及审批的进度。

3.4 加大环评管理，督促提高项目可研及环评文件的编制质量

可行性研究报告及项目申请报告是编制项目环评文件的基础性技术文件，水土保持方案、水资源论证报告、地质勘查报告、地质灾害危险性评估说明书也是环评文件编制的重要依托，以上支撑性资料质量和对环境保护理念的贯彻是确保环评文件编制质量、提高编制效率的关键，因此项目立项部门及建设单位应加强督促项目可研报告质量。建立技术顾问组加强对项目环评文件编制工作的技术指导，发布 “十二五”期间重点建设项目环评文件编制要求，加强对环评工程师的业务培训，尝试建立云南省省级环评从业人员资格准入制度。环评工程师应认真编制环评文件，确保质量及时限。

3.5 建立健全重点建设项目环评管理制度

出台相关规定，进一步明确环境影响评价管理中有关部门、建设单位、评价单位、技术评估单位、设计单位、施工单位、监理单位的责任、权利和义务。开展重点建设项目环评前期研究，对项目建设对环境可能造成的影响进行系统研究与分析，得出的研究结论可作为政府部门及建设项目建设单位决策的重要依据。开展水利、化工、有色金属、公路等方面的地方性环评技术规范的应用性研究，以及地下水、大气环境、生态环境等方面的技术导则的应用性研究，在研究成果的基础上，发布地方性环评技术导则与规范。设立重点建设项目环评单位资格准入要求，严格执行质量不合格环评文件复审制度，加强对承担重点建设环评文件编制业务的环评机构的日常监督，环保部门不定期地对重点项目环评编制情况进行抽查，发现问题及时通报，督促整改。

3.6 建立健全推进重点建设项目环评审批的长效机制

建立环评先期介入及预环评机制，及时地调整项目选址、项目建设内容及规模、生产工艺及装置等；严重不符合国家法律法规及云南省相关政策的项目，应立即终止。完善项目环评审批相关的职能部门之间的协调工作，建立重大建设项目环评审批联席会议制度，建立重点建设项目立项审批部门与环评文件审批部门联动机制，开展重点建设项目环评审批主题式推进工作。建设重点建设项目环评文件审批业务协调系统，建立环评文件审批电子政务系统。完善重点建设项目环评审批 “绿色通道”，环评文件审批部门应提前介入，为依法及时审批环评文件创造条件，简化环评文件评审形式。建立重点建设项目环评相关事宜督办制，重点建设项目建设单位应明确具体负责人，重点负责开展与环评审批相关的协助工作。启动建设项目环评的后评价机制，推进重点建设项目准备阶段及实施竣工阶段的环评问题研究，来继续推进重点建设项目的环境管理工作。

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A Research on Problem s Related to Environmental Im pact Assessment of M ajor Construction Projects in Yunnan during“Twelfth Five－Year”Period and The Corresponding Countermeasures

HE Li－ping1，ZHANG Ping1，WANG Rui－bo1，CHEN Yue2，FAN Jian2
（1.Yunnan Institute of Environmental Science，Kunming Yunnan 650034 China）

Based on the analysis of the engineering features and the characteristics of their environmental impact，this paper gives a systematic analysis of the problems，involving the units of construction，feasibility report preparation and environmental impact assessment，as well as the EIA official institutions，in facilitating the preparation and approval of the environmental impact documents.The countermeasures are proposed to build the EIA awareness，stipulate the relative policy，improve the quality of EIA documents，enhance the EIA management mechanism and to set up a long－term effective official review and approval system.

major construction projects；environmental impact assessment；administrative review and approval；problem；countermeasure；Yunnan Province

X82

：A

：1673－9655（2013）02－0100－06

2012－09－26

和丽萍 （1974－），女，云南丽江人，硕士，云南省环境科学研究院高级工程师，主要从事环境管理与政策研究。发表论文30余篇。