试论新农村规划的背景和发展方向

陈瑞星

(莆田市园林绿化质量安全监督站，福建 莆田 351100)

2005年1月5日建设部正式发文“暂缓对国务院审批城市总体规划的规划纲要和初步成果的审查。城市总体规划由地方人民政府审批的，也应当进行一次检查”[1]。这在一定意义上，为中国城市规划事业在经历了持续繁荣期之后敲响了警钟，抛开中央政府层面部门争权的解释[2]，它的出现是否还有其他原因，城市的总体规划设计是城市建设的百年大计，关系到城市的未来发展方向，且与社会、家庭和个人息息相关。不合理的城市规划设计，既浪费大量金钱，又浪费大量资源，给群众生活带来不便，甚至会给后人留下无法弥补的遗憾。近几年，我国许多城市在城市规划设计方面进行了有益的实践和探索，在促进城市发展中发挥了巨大的作用。但是，伴随着城市化进程的步伐加快，出现了许多难以解决的问题，如:“城市建设要如何规划”“城市规划设计能解决城市建设中什么问题”等等。相反对农村规划建设的研究较少，作为农业大国的中国，农村人口占总人口的60%左右，为了解决农村富余劳动，单靠不断扩大城市规模行吗，是不是时候该考虑农村建设了。我国要全面建设小康社会，实现社会主义现代化建设，最艰巨和最关键的任务在“三农”问题上。党的十六届五中全会基于我国国情，从中国特色社会主义现代化建设的角度出发，明确提出解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，明确提出了建设社会主义现代化新农村的重大战略任务和重大的理论创新及实践指导意义。本文通过分析城市建设规划设计中存在的问题，提出建设社会主义现代化新农村应作为今后城乡一体化战略的关键，为构成和谐社会提供一些理论依据。

1 城市规划的失控及其规划重点

城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活空间秩序而作的未来空间安排的意志。从本质上讲，城市规划是人居环境各层面上的、以城市层次为主导工作对象的空间规划[3]。城市规划是合理地、有效地和公正地创造有序的城市生活空间环境，以指导城市空间的和谐发展，满足社会经济文化发展和生态保护的需要。不可否认，城市规划对城市资源合理配置，对城市各方面协调发展起了重要的作用。然而，由于社会因素或者规划者自身的因素，城市规划也存在一些不科学、不合理的现象，阻碍了城市的可持续发展。例如:不根据实际情况，提出建设“国际大都市”“生态城市”，打造“××中心”的城市比比皆是。

城市规划中文本对城市规模的预测只有增加，没有减少，难道每个城市规模都适合不断的增加吗，城市功能由最初的防御作用发展到以政治、军事为主，功能比较单一，随着生产力的发展，城市的经济功能大大强化，从而导致完整意义上的城市出现，到现在城市一般具备多种功能。过去科学技术落后，人们之间的交流、经济的发展主要靠聚集，而如今信息技术、计算机网络的普及、物流业的发展，试想若干年以后，是否还有必要将大量的人口聚集在城市。

随着城市化进程的加速，城市人口不断膨胀，城市用地“摊大饼”似的向外拓展，占用了大量的耕地、森林、湿地、风景名胜等环境优雅、生物多样性高、人文气息浓的区域。同时，一部分城市采用“单中心”发展模式，造成通勤率高，城市拥挤等现象屡见不鲜。为了解决“单中心”的弊端，有人提出“多中心”发展模式，比如上海建立了“徐家汇”“五角场”等副中心，这对缓解城市交通拥挤起了一定的作用。但是，我们有没想过，这些副中心有朝一日可能成为又一轮“摊大饼”式开发的中心，又会造成“单中心”所引起的后果的再现。况且，由于当前社会处于商品经济向市场经济的转型期，就业压力大是城市普遍存在的现象，居住地与工作地分离的现象不在少数。因此，从这个层面来讲，“多中心”发展模式也解决不了通勤的问题，可见，盲目地规划大城市、大都市是不理智的、不可持续的。

21世纪是世界城市化的世纪，也是中国将继续快速城市化的时期。50年来，全国城市人口的比例已从10%提高到41.8%。城市化伴随着大量农村人口往城市转移(包括被动城市化，如为追求数字指标，有的靠行政区划调整以扩大管辖面积)，西北贫困地区人口往东南沿海地区流动，这样务必造成城市阶层分化、区域贫富差距的进一步恶化。实际中“贫民窟”“城中村”在城市中也到处可见。过快、过多地提高城市化率，将带来就业困难、各种设施跟不上等问题。专家们认为，城市化要数量、质量并重，但更要重视质量;要速度与可持续发展并重，但更要重视可持续发展;要实体与环境并重，但更要重视环境;要硬件与软件并重，但更要重视软件;要个体(城市)和群体(区域)并重，但更要重视区域;要物质文明和精神文明并重，但更要重视精神文明。

虽然中国工业化尚处于中期阶段，农业劳动力有余，需要转入生产或服务等行业，但这并不意味着农村人口就一定要转移到城市中来。事实上现在欧洲、北美、日本都已经实现了农村生活并不比城市差，农业人口已不愿意进城，城乡均衡发展，甚至出现逆城市化现象。这难道不值得我们深思吗。

鉴于以上城市化带来的种种困惑，本文提倡“反城市规划”。“反城市规划”并不是不要对城市进行规划，而是城市规划不再是分区、建几条大道、盖几幢大楼、建几片工业区等，而是在不再扩大城市规模(主要是防止城市环境恶化)的前提下，做好以下几个方面的规划:1)历史文化遗产保护规划;2)城市文脉保护规划;3)城市生态环境规划;4)城市旅游开发与保护规划。而城市居住区、工业、商业、市政设施等当前城市规划的重点将转移到城乡并重或重点考虑农村。

2 新农村规划的提出

城市化率是指从事非农业人口占总人口的比例，这里的关键是“从事非农业人口”，而不是简单地把农业人口转移到城市就完事了。“农村”与“城市”并无实质性的区别，只是名称上的区别，因此农村规划可以当作是城市规划的另外一种发展模式。如中国台湾为缩小城乡差距改善农村生活环境，并积极制定农村规划、农村建设及农村住宅建设示范村、示范户等计划并付诸实施，其建设内容包含农村环境美化绿化、道路拓宽、改善给排水设施及农村活动中心的兴建等项目[4]。

中国改革开放以来，大量农村劳动力涌入城市，而农村留守妇女却坚守在农村阵营。据统计，截止2005年年底，中国城市里拥有大约1.3亿农民工，其中87.1%已婚，守在农村的已婚妇女达到4700万人。农村妇女成了弱势群体，身体上的、精神上的创伤给她们造成了巨大的压力，致使近年来农村离婚率骤升，已接近国家的平均水平。从经济角度分析，农村劳动力向城市流动会造成大量农田荒芜，浪费土地资源。一系列的农村社会、经济等问题告诫人们对农村关注已经迫在眉睫。然而，目前对农村的关注还停留在研究阶段，农村规划建设很少，已经规划了且实施的更少。国家政府也意识到了问题的严重性，提出了“社会主义新农村建设”，这对城市规划者来说是机遇，也是挑战。

新农村规划的提出，并不是对城市规划的否定，是为了制止当前城市规划的失控，唤醒社会各界对城市规划的重新认识。与城市规划相比(见表1)，对农村进行规划，发展社会主义新农村，具有弥补城市规划之不足的功效，对缩小城乡差距，保护耕地、生态环境，改善农村基础设施条件，解决“三农”问题具有积极的意义。

表1 新农村规划与城市规划的区别

3 新农村规划的背景、原则和重点

3.1 新农村规划的宏观背景

3.1.1 “新农村建设”为新农村规划创造了契机

2006年中央一号文件——《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出建设社会主义新农村是重大历史任务。《意见》指出，“十一五”期间(2006～2010年)是社会主义新农村建设的关键时期，社会主义新农村的规划与建设，将为解决我国流动人口问题，促进劳动力资源的合理配置提供基本保障。流动人口问题，实质上是农民生产方式的转变。根据我国国情，要解决好这个问题，就必须既要顺应市场经济规律和现代化发展方向，又要努力避免城市“贫民窟”“城中村”的出现，实行农民进城务工和就地转移相结合的就业策略。要做到部分农民就地转移就业，就必须大力推进社会主义新农村建设，向农业的深度广度推进，发展现代农业，发展农村二、三产业，扩大农村吸纳就业的容量和能力。

3.1.2 生态农业为新农村规划提供物质保证

农村利用好现有的农业及林业资源，大力发展生态农业，运用高科技生产无公害农产品、绿色农产品、有机农产品，并组建与之相适应的产业链，进行农产品深加工，提高农产品的附加值。自然景观独特和人文历史景观优越的地方，要积极开发民俗旅游业，区位条件好的地方可实行农业生产与旅游兼顾，如开发观光、休闲、体验农业等多种形式。这样做一方面可增加广大农民的收入，另一方面，可缓解农村劳动力闲余的压力，实现农业人口向非农业人口的转换，促进城市化进程。

3.1.3 农村公路建设为新农村规划提供重要基础条件

“让农民兄弟走上油路和水泥路”是交通部的一个奋斗目标，更是中国构建“和谐社会”不可缺少的基本因素。国务院总理温家宝在2005年政府工作报告中提出，解决好“三农”问题，仍然是我国所有工作的重点，国家基础设施建设投资和资金要重点扶持水利、生态建设及县乡公路建设等项目。交通部门资料统计显示，2003年，2004年两年中国建设农村公路35.2万km，其中水泥路、沥青路19.2万km，超过1949年新中国成立以来农村建设水泥路、沥青路的总和。2004年，我国新增农村客运班车8000多辆，有286个乡镇、28424个行政村新开通了客运班车，大大改善了群众交通出行条件。发展农村公路是我国城乡建设的重要战略任务之一，为发展农业、繁荣农村经济、推进城镇化、加快农民致富奔小康提供重要基础条件。

3.1.4 现代科学技术为新农村规划创造条件

电子计算机技术、网络信息技术、传媒技术的发展，使远程交流方式飞入寻常百姓家，足不出户发布信息和获取信息已经不是梦想，这使得农村就地规划的可行性和建设性大大提高。另外，现代物流业的高速发展也带动农村经济高速发展。

3.2 新农村规划的未来发展方向

3.2.1 新农村规划应遵循的原则

1)改善农村的生产和生活条件，谋求城乡一体化发展，减少农村人口的外出。2)加强农村特色、遗产的保护，保存具历史价值的文物、风貌和民俗，并赋予老旧住宅及具历史意义的建筑物新的生命。3)维护农村的自然生态和田园景观，增强农村在居住环境品质以及游憩价值方面的吸引力。

3.2.2 新农村规划的重点

农村基础设施相对滞后。由于多年来对农村基础设施的投入不足，导致农村基础设施脆弱，加之农村税费改革，对农村基础设施投入的渠道变窄，这一矛盾进一步恶化。农村基础设施相对滞后的矛盾不解决，发展生产、致富农民只能是一句空话。新农村规划，切实加大对农村基础设施的投入力度。1)大力加强农田水利基本建设。2)继续推进农村公路建设。要继续抓好农村公路建设，逐步把乡村公路延伸到规划的农民集中居住点。3)加快农村饮水安全工程建设。4)加强农村能源建设。要积极推广沼气、太阳能等清洁能源，以民用沼气带动农村改圈、改厕、改厨，切实改善农民群众的生活和居住环境。5)加强农村基础教育设施建设。6)改善农民居住点卫生状况，增加医疗保障设施建设。

通过农村基础设施的改善，有条件的农村尽量做到“七通一平”的“七通”，减少农村人口的外流，并吸引当地大学生回乡投入到农村建设的大军中来，提高农村人口的整体素质，促进农村的健康持续发展，开创“三农”工作的新局面。农村规划要有计划、分步骤推行，近期主要规划近郊区域、经济基础好的东南沿海地区农村，远期规划远郊区域和西北贫困山区农村。

4 结语

新农村建设和规划工作是提高农民福利、促进城乡协调发展、缩小城乡差距的重要手段。在社会主义新农村建设规划中不仅包括生产性、经济性的建设，更应涉及农村文化、农村民俗、农村景观以及农村生活品质提升等方面的建设。随着社会经济的快速发展，社会所赋予农村之角色逐渐增加，农业、农村和农民问题无法解决，城乡差距将进一步扩大，社会问题也将永无解决之期。城市规划者应投入到社会主义新农村建设的队伍中来，与社会各界一道为建设社会主义和谐社会而奋斗，实现“十八大”提出的小康社会宏伟目标。

[1]建设部建规[2005]2号文件，关于加强城市总体规划修编和审批工作的通知[Z].2005.

[2]张 兵.城市规划理论发展的规范化问题——对规划发展现状的思考[J].城市规划学刊，2005(2):21-25.

[3]李德华.城市规划原理[M].北京:中国建筑工业出版社，42-43.

[4]刘健哲.台湾之农村社区更新[J].台湾农业探索，2005(2):7-10.