河北省被征地农民养老保险制度与“新农保”制度衔接研究

李佳 陈世金

根据2010年《河北省政府关于加快城市化进程的实施意见》的目标，到2020年，河北省的城市化将由现在的45%提高到64%左右，年均增长1.9%，届时，城市人口将由现在的1655万人达到3760万人，城市人口年均增长超过200万人。其中，大部分将可能是由于政府征用农村集体所有的土地而被迫变为被征地农民，他们失去的不仅仅是土地本身，更可能是失去了传统农村老年的基本生活保障。面对日益增多的被征地农民，如何解决其养老保障问题成为河北省各级政府工作的重中之重。2005年1月，河北省人民政府下发《关于建立被征地农民养老保险制度意见的通知》[冀政函（2005）15]（以下简称指导意见）文件，要求各地市建立适合当地发展的被征地农民的养老保险制度，维护被征地农民的合法权益。因此，随着“新农保”政策的全面实施，新农保体系将面临一系列与农村社会保障制度的衔接问题。根据新农保要覆盖失地农民的指导思想，两种制度的衔接成为完善新农保制度过程的一大难题。

一、被征地农民养老保险制度与“新农保”制度衔接的基础

1.参保范围的衔接

《指导意见》对被征地农民做了具体界定，指由当地国土资源部门统一征地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，被征地时享有第二轮土地承包权，被征地后人均农业用地不足以维持基本生活的农民纳入保障范围。同时规定年满16周岁-60周岁、未参加城镇企业职工基本养老保险的被征地农民才能参保。这正好从属于新农保的参保范围，二者在参保范围上存在着一定的交叉。

2.筹资模式的衔接

被征地农民养老保险基金由个人缴费、集体补助和政府补贴三方构成（详见图1）。新农保基金同样是以个人、集体、政府三方筹资的模式构成，分为五个缴费档次：100元、200元、300元、400元和500元/年，因此，从筹资模式上两种制度是可以完全重合的。但是，由于两种制度的分档缴费的额度标准和政府、集体资助标准不同，直接造成在养老待遇上存在一定差异，这将是被征地农民养老保险制度和新农保对接中的一大隐性障碍。被征地农民的缴费水平明显高于新农保制度，将不利于被征地农民向新农保制度的转换。

3.基金运行模式的衔接

两种制度均采用完全积累的个人账户和社会统筹相结合的模式，将个人缴费、集体补助部分记入个人账户，将政府补贴部分作为社会统筹账户建立养老保险风险基金。两种制度的参保者享受的养老金应按照基金筹集比例从个人账户和统筹账户中支付。这种基金的运行模式，实行实账管理，政府、集体、个人三方责任清楚明了，养老金计算办法简单，农民可以了解到自己的账户情况，看得见、摸得着，符合农民的思维方式，农民容易理解和接受。相同的基金运行模式和运作模式，有利于两种养老保险制度的互相贯通和转移。

4.养老金待遇的衔接

根据《指导意见》，按规定缴足养老保险费的被征地农民，男满60周岁、女满55周岁后，从次月起按月享受养老保险待遇。参保缴费时尚未达到男满60周岁、女满55周岁的人员，年龄每相差一岁，达到领取年龄时，养老金领取标准增加2.5%。养老金由农村社会养老保险经办机构负责通过邮局、银行等社会化发放渠道及时足额发给参保者本人。参保人从本地迁往外地，可根据本人意愿将养老保险关系留在本地，到达男满60周岁、女满55周岁后直接领取养老金。也可根据本人意愿退出被征地农民养老保险。

新农保中，养老金待遇领取条件是已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。但是养老金待遇却由基础养老金和个人账户养老金构成。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。

新农保养老待遇中存在基础养老金，而被征地农民养老保险待遇中没有这部分养老金，在两种制度衔接中易引发“是否公平”问题，如何处理好基础养老金问题是被征地农民养老保险和新农保对接中的一大显性障碍。

二、被征地农民养老保险与新农保制度衔接存在的问题

1.新农保养老金待遇太低

根据河北省新农保实施意见，年满60周岁的农民可以按月领取基本养老金55元+个人账户养老金/139。当然个人缴费越多，养老账户资金越多，个人将来领取的养老金越多。但是，对于目前已经年满60周岁的农民，仅仅给予基本养老金660元/年，难以保障农民最基本的生活水平，影响了农民参保的积极性。河北省新型农村社会养老保险基础养老金标准偏低主要表现在两方面：一是低于被征地农民养老金标准。2011年1月，河北省被征地农民养老金标准达到每月340元。而同期新型农村社会养老保险基础养老金标准为每人每月55元，因此，相对征地农民养老金，新型农村社会养老保险的基础养老金标准显然设置的过低。二是新型农村社会养老保险基础养老金远低于同期的企业养老保险待遇。2012年3月，河北省离退休人员月人均养老金超过了1000元，达到1756元。两大社会养老保险制度相比较，新型农村社会养老保险的基础养老金较企业基本养老保险养老金太低。

2.新农保缴费档次低、差距小

新农保养老金待遇过低的重要原因，是个人缴费档次不高，同时各档次之间的差距太小。根据新农保规定，缴费档次每年以100为极差，设100到500元五个档次，最低档次每个月缴费不足10元。尽管一些试点地区提高了个人缴费档次金额，但基数仍然不高。缴费档次标准普遍不高，不仅导致养老金待遇水平较低，还不能满足广大农村居民的参保需求。

从被征地农民养老保险个人缴费档次标准看，每档均高于农保的缴费档次。当被征地农民被纳入农保后，由于缴费水平降低势必导致养老金待遇水平降低，如果想提高养老金待遇只能通过延长缴费年限这一办法，因此，调查中大多数被征地农民不愿意转入农保。

3.集体补贴缺乏约束

根据河北省农保政策，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，但是，目前的现实是绝大多数村集体经济实力非常薄弱，根本拿不出补助，而且政策又没有硬性规定村集体必须要给予补助，所以村集体的补助在很多地方可能就是一句空话。即使村集体给予补助，补助数额也会非常少。以秦皇岛市青龙县八道河乡二道沟村为例，参保的748人截至2009年末个人共缴保费14.4万元，村集体筹集养老金33 792元，县财政补贴51 480元。可以看到即使是试点村，村集体筹措的养老金比县政府补贴的还少将近一半。所以，在河北省绝大部分地方，村集体即使补助也是非常有限的。

4.新农保的基础养老金未惠全部农民

新农保实行的是“自愿参与”原则，有部分农民尤其是年轻的农民不愿意参保。这是因为，根据现行制度测算的养老金替代率水平太低。养老金替代率是评价养老保险制度的一个重要指标，用以衡量居民退休后的生活水平，其受经济发展水平、收入水平、社会消费水平等诸多因素的制约。历史经验表明，养老金替代率水平的高低会对养老金制度的缴费率、政府财政补贴比例及养老金待遇水平的调整等产生深刻的影响。养老金替代率水平如果太高，不仅会减少劳动力供给，而且会给政府带来沉重的财政负担；养老金替代率水平如果太低，则会造成老年人口无法满足基本生活水平的需要，形成老无所依的境地。

现行被征地农民养老金水平不能够满足年轻的被征地农民的基本生活需要。根据以往的文献综述，绝大多数专家认为养老金替代率水平的下限应为45%～50%，用以满足居民的基本生活需要。根据保险精算，16岁的被征地农民参加养老保险，到其退休时养老保险替代率水平只有2%左右，完全不能满足基本生活需要。这是因为目前河北省被征地农民养老保险制度在考虑待遇调整时只考虑了预定利率这一单一因素，对于物价调整、收入增长、利率水平提高等因素都没有考虑，导致目前被征地农民养老保险制度的设计不利于激励年轻的被征地农民参保，激励机制存在设计的漏洞，因此，政府应尽快调整现行的被征地农民制度的不合理因素，如预定利率的提高、与物价因素挂钩等，用以提高年轻的被征地农民的参保率。

三、被征地农民养老保险制度与新农保制度衔接的建议与对策

1.提高财政对农村基本养老保险制度的支出水平

保障力度不足，财政支持力度不够，是新农保的一大问题。各级政府对新农保制度的补贴包括四级财政：中央财政、河北省财政、各市财政以及县（市）级财政。中央财政补贴新农保制度符合领取年龄的农民基础养老保险金为55元/人，2010年中央财政补贴新农保的数额占中央总财政收入的1.64%，数额比较小，中央财政完全负担的起，有能力承担对新农保农民的补助。河北省新农保支出占省财政的比例也不过0.34%。同理，可计算出新农保支出占市级财政收入比例平均为0.25%。各县级财政补贴比例相对河北省各级财政补贴比例最高，平均为1.17%。由于河北地区存在着经济发展水平和各县（市）财政收入的差距，贫困地区的地方财政收支对新农保支出的压力很大。因此，建议河北省政府在拨款时可参考各市的财政收入、农村人口数和当地年龄结构水平，对于财政压力较大的市可适当予以倾斜。而各市根据地区差异水平也应对较贫困的县（市）适当照顾。否则，将会出现越是经济发达、农民收入较高的地区，财政补贴也越高；越是经济落后、农民收入较低的地区，财政补贴越少，这样将会加剧农村的两级分化现象。

增加财政对新农保的支出不仅在于提高对农村居民的养老保障力，增加新农保吸引力上，而且还在于能够弥补城乡在社会统筹和个人账户中的差距，减少衔接上的障碍。

2.优化社保机构的管理系统

新农保和被征地农民养老保险制度在各地区的试点上，社保机构的责任主体并没有明确，而是实行多头管理，这反映了基层社保机构的缺失和大量业务需求之间存在着的矛盾，不仅影响了两种养老保险制度的开展，而且对城乡衔接中的管理绩效难有保证。因此按照城乡统筹衔接的要求加快部署和重构基层社保机构尤为重要。

设立村级农保管理员制度。在各个行政村设立农保管理员，明确其职责任务和工作内容。对农村社保管理员要进行上岗培训，增强对社保政策的认知和解读能力，掌握和培养对社保业务的经办和管理能力。对农保管理员给予政府补助，所需经费可列入乡级财政预算。另外，在新农保自愿参加的原则之下，对农保管理员建立奖励机制也是有必要的。

建立和重构乡镇劳保所。我国乡镇级的劳保所数量远落后于需求，全国有一半的乡镇还没有设立。乡镇劳保所是县乡村三级社保架构中的关键环节。它负责着对村级上报来的资料进行审核，并对相关信息进行汇总上报，而且对村级农保管理承担监督责任。因此，可在原先的体制要求上配备专业管理人员和设施重构或设立乡镇社保所。只有通过建立起县乡村三级社保管理体制，实行垂直管理，突出在业务经办中社保机构的权责，才能使管理体制更加完善，才能使新农保政策在执行上实现更高的绩效。

3.加强制度运行的规范性和统一性

在新农保推行过程当中，地方政府虽然对政策的实施给予了高度重视，进行了充分组织，配置了足够的行政资源，但这类行为措施并不是一种统一确定的规范制度，而只是一时的领导安排，具有临时性，一次性，缺乏基本的法律法规及政策依据。目前相关的社会保障工作主要是依靠政策文件来推行，立法层次低，缺乏稳定性，普遍缺乏法律效力，因此，就难以依据法律进行规范化、长期化的操作，农民就难以保护自己的合法权益，不利于社会稳定，统筹城乡发展，更不利于我国社会保障体系的建立与完善。

4.调整两种制度的长期激励机制

建立市场价格——养老金待遇调整的价格联动机制。现在河北省几乎所有的农产品（包括谷类、豆类、蔬菜类、水果类、肉类、水产品类及烹饪油类等）每日的批发市场价格都做到了实时公开，每天都会在网上更新，政府完全可以根据每日农产品的价格建立养老金待遇的联动机制。这样，才能做到及时的调整低保待遇水平，满足被征地农民及低保市民的基本生活需要。

调整长期被征地农民激励机制。不管被征地农民养老保险制度还是新农保制度，越年轻的农民其养老保险替代率越低，这不利于吸引年轻人投保，应尽快调整被征地农民养老保险制度的激励机制。比如提高预定利率水平，或者对年轻的参保者在投保时给予较多的补贴，或其在领取养老金时给予更高的补贴，使参保者不会因经济的发展反而陷入更为困苦的境地，使被征地农民养老保险制度和新农保制度能够真正的起到满足退休农民的基本生活需要。

（作者单位：首都经济贸易大学 劳动经济学院、河北科技师范学院 财经学院）